7月24日中央政治局会议“适时调整优化房地产政策”的解读

陈杰

上海交通大学住房与城乡建设研究中心

2023年7月25日

2023年7月24日中央政治局会议指出，要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱，更好满足居民刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。

几点解读：

1.会议在论述切实防范化解重点领域风险时候，首先谈到房地产市场，同时也是着墨最多的部分，提到的其他两个领域是地方债和金融监管，但也是与房地产市场风险防范密切相关，说明房地产市场是当前最为突出最为紧迫需要防范风险的重点领域。化解好房地产市场风险就是当前防范系统性风险工作的牛鼻子，解决好房地产市场风险可以连锁性解决其他多方面的风险。

2.会议强调，“适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势”，这既是中央对我国当前房地产市场面临发展形势的权威判断，也是对近年来国内房地产市场陷入困境根源所在的权威诊断，非常值得重视，要深刻思考和深入理解。尽管去年房地产市场形势十分严峻，全国新建商品住宅销售面积暴跌27%，跌幅甚至是国际金融危机爆发2008年跌幅的近两倍，但对暴跌的根本原因，各界分歧还很大。还有部分职能部门和不少地方政府不承认是供求关系等基本面的问题，执意认为去年暴跌的原因是意外和偶然因素，是疫情冲击和国际环境带来的，是2021年三道红线、房贷集中度等降杠杆政策过火造成的，只要疫情过去、降杠杆放松，房地产市场就能很快恢复。为此，部分职能部门和众多地方政府，要么偏重采用短期刺激政策而不注重顺应基本面的变化着眼中长期施策，要么没有充分意识到形势的严峻性，懈怠躺平，不积极作为，幻想市场很快会自然修复。但去年中期以来财税减免、金融部门“三只箭”连续纾困、各地纷纷放松限购限贷，及今年经济全面放开，房地产市场都没有如预期中修复，反而仍在继续下行，体现去年的暴跌绝不是简单外部冲击或政策不当造成的，就是市场基本面出问题了。会议这次的权威论断，一锤定音，消除了各方的意见分歧，去除不切实际的幻想，明确要求相关部门务必要从“适应房地产市场供求关系重大变化的新形势”这个基本出发点来制定政策，有利于统一各方思想，从中长期基本面入手，增强央地及各部门协同发力，提高相关政策制定的精准性有效性。

仅在十来年之前，我国城镇住房面临的基本格局还是供不应求，而且是全国性的供不应求，并且的“求”是刚性需求和改善性需求，还不包括投资性需求。这时候的供不应求，既有计划经济时期长期城镇住房投资严重不足的历史欠账问题，也有改革开放时期较长时间内都享受人口红利、城镇化进程不断加速、劳动力流动加快，家庭规模小型化等多方面导致住房刚需持续超过住房供给的时代原因。但在2014年时候，全国性的供不应求其实就已经消失了，所以当时爆发了高库存问题，当年全国新建商品住宅销售面积为10.5亿平方米，比上年下降了9%，是1990年之后唯二的下降年份，另一年是2008年。2015年中央经济工作会议把去库存作为五大任务之一，当年新建商品住宅销售面积为11.2亿平方米，反弹了7%。2016-2017年的去库存工作，尤其货币化棚改，大大刺激了房地产需求，暂时逆转了房地产供求关系的原本变动趋势，但这时候的“求”中投资性需求的占比已经较大了。房企、居民和地方政府的杠杆率都快速增加。在多方加杠杆的加持下，中国房地产市场在2015-2021年迎来了又一波大幅度上扬，2021年新建商品住宅销售面积达到了15亿平方米，比2014年增长了近50%，销售均价也上扬了75%。然而，由于此时房地产需求的基础已经十分不牢靠，刚性需求含量严重不足，稍有外部冲击，就容易出现市场崩溃。

图1. 中国商品房及商品住宅销售面积(1992-2022)

数据来源：国家统计局

2014年末，我国个人房贷余额为14.1万亿元(含住房公积金贷款2.55万亿元)，相当于当年GDP的22%、当年城乡居民储蓄余额的29%、当年全国城镇居民可支配收入总额的64%。但到2021年末，我国个人房贷余额为45.2万亿元(含住房公积金贷款6.89万亿元)，是2014年的3倍还多，相当于当年GDP的40%、当年城乡居民储蓄余额的44%、当年全国城镇居民可支配收入总额的104%。可见这期间中国居民住房加杠杆速度之快和增幅之巨大。

2021年末我国居民部门债务余额已经相当于当年GDP的62%，高于欧元区平均水平的60%，也高于意大利、奥地利、德国、西班牙等诸多国家。我国居民部门债务中超过60%是个人住房贷款。可以说，是因为个人住房贷款的高度膨胀，直接带来了我国居民部门的高杠杆。

2014年末，我国房地产开发企业负债总额还只是38万亿元，不到当年GDP的60%，但2021年末就达到了91万亿元，相当于当年GDP的80%，占非金融企业部门债务总额的52%，而由于房企都有大量供应链融资和购方融资，一般认为中国房企的实际负债远超这个规模。

图2.中国个人房贷和房地产贷款总额（1997-2022）

数据来源：国家统计局；央行

3.会议强调“适应房地产市场供求关系重大变化的新形势”，表明此次应不会再走2015-2017年货币化棚改-去库存的老路。刺激短期需求虽然可能会暂时解决眼前之痛，但不仅会透支未来需求空间，还会造成严重产能过剩。去年众多头部房企大规模爆雷，有自身的很多因素，但有不少是受去库存激发出来需求假像的误导，大上快上产能，通过“三高”模式疯狂扩张。2016年全国商品住宅新开工面积仅为10.7亿平方米，2019年就增加到16.7亿平方米，三年内增长近60%。截止今年6月末，全国商品住宅全口径库存面积达到65亿平方米，足够全国城镇人口人均7平方米，而当前我国城镇人口住房面积已经达到40平方米。全国性产能严重过剩，市场的倾倒是迟早的事情。去年市场暴跌不是偶然而是必然。

这次会议其实是要求，认清房地产刚性需求快速减少的现实，要在这个认知基础上重新设计房地产新发展模式。个人认为，房地产行业在向新模式转型中，要把握好四个基本点，一是增品质，二是去产能，三是降杠杆，四是调结构。其中，去产能十分关键。虽然去产能代价会很大，但不消除过剩产能，供求关系无法恢复平衡，全行业都将面临覆顶之灾。不消除过剩产能，保过剩产能，也很难增品质，调结构。

众所周知，中国人口结构已经发生重大趋势性结构性变化。2022年，中国人口自1961年来第一次负增长，出生人口第一次跌破1000万，并且仅为2016年的一半，持续快速跌落。另外，生育率和结婚率都在大幅度下降。2020年，中国妇女生育率为1.28，低于欧盟的1.50，北美的1.61，全球平均为2.30。2021年，中国妇女生育率继续下降为1.15，2022年不到1.1。同时老龄化明显加快，2022年末，中国65岁及以上老人超过2.1亿，老龄化率从2010年的8.9%快速增加到2022年15%，每年增加0.5个百分点。中国城镇化也进入了后半场的中后期。

图3. 中国出生人口及老年人口(1995-2022)

数据来源：国家统计局

图4.中国人口年龄结构组成（2020年七普数据）

根据“七普”，2020年，全国20-54岁人口为7.09亿人，按照人口年龄段分布推算，2030年同年龄的人口将为6.37亿人，减少10%。

         图5. 中国城镇人口净增加量和净增长率(1980-2022)

数据来源：国家统计局

在改革开放之后长期严格实施人口计划生育政策的背景下，城镇化是推动中国房地产市场“黄金十年”、“白银十年”的最直接推力。2022年中国城镇化率达到了65%，未来进一步增长空间已不再宽裕。2022年全国城镇常住人口净增加646万人，只相当于2021年的一半，不足2019年三分之一。

4.会议强调“因城施策用好政策工具箱”，应该是仍然将政策制定权下放给各个城市，因为当前市场分化加快，很难统一部署。联系4月28日的政治局会议和近期国务院常务会议连续出台关于超大特大城市的两个指导意见，当前中央施策重点关注超大特大城市，只要超大特大城市不出现大的风险，系统性风险就会少很多。超大特大城市活力修复，整个国家经济发展的火车头就起来了。其他城市的房地产市场风险当然也需要防范，但主要是压实属地责任。

5.会议强调“更好满足居民刚性和改善性住房需求”，这其实就是“房住不炒”的表述。一些媒体大肆炒作这次会议没有提“房住不炒”，但“房住不炒”是二十大报告就明确了的，已经是常态化的原则，不需要每次会议都提。房地产新发展模式，首要一个“新”，就是新发展理念，这个理念就是“房住不炒”，会毫不动摇地继续坚持。但在不同阶段，对“房住不炒”理解的侧重点和政策的着力点，会有所不同。这次会议之后，政策发力点仍然会围绕更好满足居民刚性和改善性住房需求而展开。

具体而言，一些适用在房地产供不应求时期的紧缩型限制型政策，当前基本供求关系大改变的背景下已经不合时宜，在未来需要加快做必要调整，需要调整的政策包括但不限于：

首要的就是认房又认贷政策。这个政策在大多数城市已经取消，但在少数超大城市还在施行，影响了刚需和改善型需求的释放；其次是二套房贷政策。也有较大可能进行优化调整；第三是普通商品住宅标准认定。一些超大城市多年这一标准未变，抑制了合理需求；第四是住房交易包括二手房也包括新房的税费，都还有不少调整优化的空间；第五是住房政策的调整，与生育政策、养老政策和人才吸引政策的结合度，还有很多提高空间。比如对于多子女家庭、多代同住家庭，住房购买税费减免可以更多，或给予一定的购房租房补助。

6.这次会议强调“促进房地产市场平稳健康发展”，蕴含政策既要解决短期问题，也要不能给中长期发展留下隐患，要从中长期治本入手。如去年中央经济工作会议上习近平总书记的要求，“要正确处理防范系统性风险和道德风险的关系”。短期以财税补贴、加杠杆、落户等手段刺激异地人购房，只会吸引套利型投资型购房，会留下很大风险隐患，包括社会治理风险。

7.这次强调要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。这几点不能割裂来看，要联系在一起整体来看。

虽然全国层面的住房供求关系已经逆转，但等市场房价调整到普通市民尤其新市民新毕业大学生可以承受的水平，可能会很漫长，而国家发展、居民幸福感获得感都等不得这个市场自发调整过程，为此当前仍然要加大保障性住房供给。保障性住房原则上应该只租不售，既是从公平性角度考虑和切实践行“租购并举”的住房新制度方针，也是避免对商品住宅市场的供求关系造成进一步冲击。尤其要在大城市加大供应针对新市民青年人的保障性租赁住房。

加大保障性住房建设和供给，原则上不应该通过国有土地新增住房建设来实现，这会继续恶化已经失衡的供求关系。除了个别局部地段，保障性住房建设和供给要更多利用盘活改造各类闲置房产包括办公楼厂房等非居住类房产，通过“非改居”“非改租”来达到。多加利用产业园区用地和农村集体建设用地建保租房，后者还可以与城乡协调发展、乡村振兴、增加农村居民收入有机结合。

城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，两次政治局会议和两次国务院常务会议都强调，主要集中在超大特大城市，既是转变超大特大城市发展方式的重要组成部分，引导这些城市从扩张型粗放型发展走向内涵型节约型发展，提升城市发展品质，也是这些城市降低城市运行风险的重要手段。

城中村改造和老旧小区改造并行考虑，既能解放超大特大城市的发展空间、优化城市空间结构，也能有力支持居民刚性和改善性居住需求的释放，并且通过链条传导效应，化解郊区过剩住房产能。一举多得。

城中村和老旧小区的居住容积率调整难度大，一般不增或少增，但限高在可能条件下调高。危旧小区往往高度小，高度调整余地大。6层矮楼无电梯楼改造为12层高楼电梯楼，一举解决电梯加装需求，有条件的开挖地下停车场，多方面满足居住品质升级需求。积极做好公建配套，提升社区活力城市品质。矮楼变高后多出来的土地，50-70%用于小区绿化、地面车位、物业与社区用房，30-50%由政府无偿征收，用于增加附近的医疗教育养老等公共服务。作为交换，政府为小区改造提供财政补助和优惠贷款。城中村和老旧小区改造后的都主要用来安置原小区居民，原则上不做对外销售，但可鼓励原住民尤其老年人在更新后进行房屋置换，到郊区获得新房。或产权不变，但将自己住房出租给新市民青年人，获得租金在郊区进行更好的养老。

“平急两用”公共基础设施建设，本身也是消化闲置房产的过程。有必要收储一批过剩闲置房产，平时作为保障性租赁住房供给新市民青年人和城市基础运行部门建设者，如上海在推行的“新时代城市建设者之家”。紧急情况时候，转为紧急庇护所、方舱医院、隔离居住所等之用。