聚焦英格兰规划改革：住房政策

作为英国近几年规划系统改革的核心，升级与更新法案：对国家规划政策的改革 （Levelling-up and Regeneration Bill: reforms to national planning policy，下称升级法案）的草案在2022年圣诞前夕刚刚公布并同时开启公众咨询，具体时间线见图1。草案一出便迅速激起了地方政府，地产开发行业和规划职业圈内的激烈讨论。

此政策既是2020年规划白皮书（Planning for the Future）的延续，也是本届保守党政府的旗舰政策——“升级”（Levelling-up）白皮书的重要一环。

作为政府直接干预土地供给的核心工具，英国规划系统的调整和住房市场息息相关。举例来说，在2020年规划白皮书中，鲍里斯政府将英格兰这几年的住房危机近乎通盘归罪于现有的规划系统。尽管2020白皮书的这项分析颇有争议，但已足以反映规划系统对住房市场的影响之大。

升级法案旨在修订英格兰国家层面核心规划政策——国家规划政策框架（National Planning Policy Framework，下称规划框架）。此政策对英格兰所有次国家级规划的制定都有法定约束力。

图1  政策时间线（作者自绘）

下文将主要探讨升级法案在住房供给方面，尤其与住房标准算法施行有关的政策变动和潜在影响。本文将首先评论本法案的“主基调”——即弱化标准算法和实际指标之间的联系，其次阐释法案的具体弱化路径，最后评论未来住房政策改革的趋势。

1. 主基调

升级法案加大了住房交付数量的不确定性，或导致政府无法兑现实现每年三十万住房交付的目标。本届保守党对选民的核心承诺之一是在2025年左右（即下届大选前）实现每年交付三十万套住房（Conservatives, 2019:33），但就现在的升级法案看来，这项目标将很难实现。虽然升级法案正式将2020规划白皮书和2022“升级”白皮书的住房目标嵌入规划框架中， 但原计划支撑住房交付的核心政策工具的效力在升级法案中被隐性削弱（核心政策工具即于2020规划白皮书提出的地方住房需求标准算法（standard method for assessing local housing need），下称标准算法）

原有的标准算法旨在为每个地方规划当局设立一个刚性住房交付指标，其算法基于既有人口对未来进行估计，换言之，人口越多的当局需要完成更多的住房交付。没有完成指标的地方当局将面临严重的惩罚，且失去控制本地住房申请的能力。此项政策在前两年受到了相当大的政治压力（见下议院辩论2021 vol.697; 681; 699; 705），主要原因在于这套标准算法牵扯了太过庞杂的利益 。如图2所示，在英格兰境内（近似绿框内），工党的选区集中在大城市区（伦敦，伯明翰，利物浦，曼彻斯特等），而保守党的选区则占领了大部分非主要城市区。对核心选区为大城市和北部区域的工党来说，标准算法一方面没有给缺乏发展机会的北部地区提供足够的住房额度，另一方面对南部大城市地区给予了过量的交付压力。而对核心选区为较富裕郊区和乡村的保守党来说，由于主要选民普遍的“邻避主义”（反开发）倾向，标准算法的刚性本身也十分不讨好。

升级法案在住房方面的核心趋势是创造更多介于标准算法和地方当局实际住房指标之间的“灰色地带”，即模糊标准算法和实际指标之间的联系。虽然个别业内人士认为这种新“灰色地带”不会给实际住房交付带来太多影响，但在法案公布的短短半个月里，至少有四个地方当局（Teignbridge, Horsham, Stockport, Mole Valley）已经采取行动暂停原来基于标准算法制定的规划，并希望利用这些“灰色地带”带来的新机遇减少区域内的总住房供给数 （Gardiner, 2023），而这种心态正在英格兰境内持续升温。

下面几节将具体介绍创造这些灰色地带的主要法则变更：

图2  2017年英国大选各党派获胜选区分布  (BBC, 2019)

2. 标准算法从下限变上限？