上海交通大学国际与公共事务学院陈杰教授作为通讯作者，与其在上海财经大学公共经济与管理学院投资系所指导的博士生吴义东共同合作的学术论文《保障性抑或互助性：中国住房公积金制度的属性定位与改革取向》，在公共管理类中文权威期刊《中国行政管理》2020年第9期发表。该文基于当前社会各界对住房公积金制度改革讨论的背景，系统性梳理住房公积金制度的历史沿革和发展脉络，从反思其制度的本质属性和功能定位出发，剖析其属性定位中出现的深层次问题，从政策目标、政策机理、政策工具等方面详细论证其制度二元目标——保障和互助的内生冲突与矛盾。《中国行政管理》杂志由国务院办公厅主管、中国行政管理学会主办，是国家社科基金重点资助的CSSCI权威期刊，2019年复合影响因子为3.259。

文献目录信息： 吴义东，陈杰*.保障性抑或互助性：中国住房公积金制度的属性定位与改革取向[J].中国行政管理，2020（09）：58-66.

知网链接： https://kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?dbcode=CJFQ&dbname=CJFDAUTO&filename=ZXGL202009012&v=MzExNTk4ZVgxTHV4WVM3RGgxVDNxVHJXTTFGckNVUjdxZVorZHJGQ3JnVXIvSVB6WE1Zckc0SE5ITXBvOUVab1I=

概要：当前对住房公积金制度存废的新一轮大讨论，凸显住房公积金改革的迫切性。本文在系统性梳理住房公积金制度的历史沿革和发展脉络的基础上，从反思其制度的本质属性和功能定位出发，剖析其属性定位中出现的深层次问题，从政策目标、政策机理、政策工具等方面详细论证其制度二元目标——保障和互助的内生冲突与矛盾。本文认为，住房公积金制度改革必须从重塑其属性和目标入手。住房公积金制度重构应该立足于互助性，从建立公平高效可循环的专用性资金流动体系出发，提升运营专业性，突破资金跨区域流通的行政壁垒，不断增强制度活力、内在吸引力和抵御风险能力，稳步朝着建立互助性和保障性有机衔接的新型政策性住房金融体系转型。

研究脉络与主要观点：

  1.文章首先回顾了中国住房公积金制度的历史由来，基于当前社会各界对于住房公积金制度改革大讨论的背景和住房市场制度环境，指出了住房公积金制度改革是项系统工程，不能操之过急而要十分慎重，需要追根溯源，从深究制约住房公积金制度高效可持续运行的关键症结所在开始，做好顶层设计。

  2.关于住房公积金制度本质与属性的探讨，文章认为，首先要回答的问题是，住房公积金的资金属性到底是什么。文章结合住房公积金的设立初衷和《住房公积金管理条例》的相关规定，认为住房公积金的制度设计导致了公积金资金的私有属性被逐步淡化弱化。在住房公积金资金的私有性逐渐弱于公有性的同时，该制度设计的深层次矛盾也逐渐显现出来。其次要回答的问题是，住房公积金制度对缴存人福利影响究竟如何。文章基于社会福祉、“隧道效应”、社会分配等相关理论，分析了住房公积金在制度设计、实际运行结果上与缩小社会不平等这一目标产生背离的内在逻辑。第三个要回答的问题是，住房公积金到底应该发挥什么功能。文章围绕保障性与互助性展开论证，近些年来，政府主管部门也在积极做一些主动修正，比如试图加大住房公积金支持保障房建设的力度，并尝试逐步扩大政策覆盖面，将新市民群体纳入制度覆盖范围，更在全面落地实施租房可提取账户余额，但这些政策调整总体上是朝着强化保障性的方向演变，互助性削弱的趋势没有得到扭转反而继续恶化。到底该强化保障性，还是该强化互助性，这是改革和调整住房公积金制度时候必须直面的最根本问题。

  3.文章接着从政策目标、政策机理、政策工具等三个维度，详细论证了住房公积金制度属性定位的内生矛盾——保障性与互助性。第一，保障性和互助性的政策目标不同：保障性通常由政府主导，着眼于提升社会整体福利，需要基于强制性才能运转下去。互助性则从个体利益出发，强调自愿基础上的激励兼容，遵循共同参与、共同受益的原则，使各方各取所需，从而实现共赢。然而，互助性所要求的必要资金回报率，与保障性所要求的资金低成本之间存在内生矛盾。这也是世界各国公积金问题都难以克服的一个根本性矛盾。第二，保障性和互助性制度的政策机理不同：首先，保障性制度和互助性制度，其主体和客体均不相同。其次，保障性和互助性制度的利益分配方式不同。再次，保障性和互助性制度的运行机制也不相同。第三，保障性和互助性制度的政策工具不同：首先，从筹资渠道来看，保障性制度资金来源主要来自财政，互助性制度资金主要来自个体。再者，从运作方式来看，保障性制度可以兼有货币和实物两种，互助性制度往往只有货币这一种形式。同时，从运作机构的性质来看，保障性制度主要是政府机构，互助性制度往往是市场机构或非营利组织。

  4.文章基于对保障性与互助性的内生矛盾认知，认为无论从政策目标、政策机理还是政策工具等维度来分析，两种属性之间都存在本质区别和难以调和的内生矛盾。在中国住房制度改革的关键时期，必须要重新审视住房公积金制度的根本属性定位，审慎分析住房公积金制度的改革取向，为建立和完善新型政策性住房金融体系做出充足的理论准备。文章认为，住房公积金制度本身不宜进行财富的转移和二次分配，而且由于住房商品价值和商品属性的特殊性，更不能成为社会财富的逆向分配工具。只有进一步凸显和更加明确公积金制度的互助性，才能维护社会公平正义，在有效解决参与群体的住房困难的基础上，提升社会总效用和总福祉。文章指出，在明确了住房市场政策分工体系与住房公积金属性定位的基础上，需要充分关注住房公积金制度的公平性问题，因为互助性的住房制度必须要以公平作为前提，否则就会大大削弱参与主体的积极性。要对住房公积金的使用政策进行差异化设计，最大程度满足不同个体的资金诉求，才能尽可能提升公积金制度的机会公平。同时，住房公积金制度需要从根本上提升其金融功能。要逐步消除公积金跨区域流通的区域分割和行政壁垒，让资金池在更大范围内实现共享共用，通过发挥资金的规模效应和在更多用途上进行投资与运用，不仅有助于提高资金的使用效率，也能增强公积金抗风险能力。更为重要的是，围绕研究建立政策性住房金融体系的顶层设计要求，文章认为，住房公积金中心应该朝着住宅政策性金融机构方向主动转型。这既是互助性住房政策机构的性质要求，也是公积金制度转型发展的根本方向所在。住房公积金制度面临的诸多现实问题，依靠修修补补难以彻底解决这些症结，而倘若直接取消住房公积金制度，则难度过大、风险太大、成本不可承受，也违背了建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度所提出的要求。如果再重新另起炉灶建立一套新的政策性住房金融体系，无疑在制度上造成了相应的重叠和浪费，有很多不确定性，也将产生诸多意想不到的市场和社会副作用。再者，当前很多企业已经对缴存住房公积金感受到较大压力，如果另起炉灶重新设置一套政策性金融体系，在大规模的资金征集上也将面临很大难题。因此，不论从资金规模、覆盖群体、机构人力、目标对接和实践经验等方面来看，将住房公积金制度转制为政策性住房金融体系，是制度磨合度最优、市场冲击度最小、社会接受度最高的良性选择。模式转型的目标是实现住房公积金制度在新时期下,互助功能不断夯实、资金效率不断增加、社会效益日益增强。

  5.基于对住房公积金制度属性定位的深入分析，文章对住房公积金制度的改革取向提出了相关政策建议。当前中国住房公积金制度面临着诸多问题，受到社会质疑很多，前期尝试进行的阶段性改革也陷入瓶颈，其根本原因在于住房公积金制度的属性定位不清晰，将保障性和互助性集于一身。而不论从保障性和互助性的政策目标、政策机理、政策工具来看，二者之间都有着明显的区别和难以协调的内生矛盾。本文建议，住房公积金制度的重塑应该明确以“互助性”为基石，去除其直接的“保障性”功能，以建立公平高效可循环的专用资金流动体系为出发点，以增加运营专业性为抓手，以增强制度活力、内在吸引力和抗风险能力为目标，探索政策激励下的自愿缴存，努力提高资金运用效率，构建出互助性和保障性相互有机衔接的政策性住房金融体系，以此促进社会总福利水平提升。在此总体思路的基础上，妥善处理好政府履行公共服务职能与市场作为住房资源配置主体之间的关系，精密设计好政策性住房金融体系中的中央与地方的各自职责、资金供给与运用中的总量与结构关系、对自愿缴存政策激励的尺度标准等关键问题。可以采取分步走的改革策略，具体包括：

  首先，增强资金的统筹。不断突破住房公积金跨区域流通与运用的区域分割与行政壁垒，提高资金的自由流动性，最终实现全国集中统一运营；其次，着力提高制度的机会平等性。以公积金获取机会平等性提升为落脚点，逐步扩大资金使用范围；第三，提高专业化程度和增加资金运用范围。在运营机构实现专业化改造之后，以增加资金收益率为着力点，探索更多资金投资途径，努力增强制度的内生吸引力，为减弱强制性做好基础准备。但这里的难点是如何兼顾对住房保障工作的支撑与支持；第四，逐步走向自愿参与基础上的互助。当然仍然需要一定的政策激励作为配套，比如对缴存资金免税或递后课税，类似美国401K 计划，在支持缴存人提高住房消费能力之余，还可以作为其补充养老金。比如这次疫情中政府鼓励企业与职工协商缴存比例与金额，可以为未来大规模自愿缴存实验积累很多有益经验。总体而言，需要明确认识到，住房公积金覆盖面广大，资金存量巨大，利益关系复杂，不可能简单取消，只能逐步转型。不论从制度基础、人力基础、改革成本等方面考虑，将住房公积金体系改革转型为新型政策性住房金融体系都是最具备基础和可行性的。新型政策性住房金融体系是在住房公积金制度的基础上进行拓展和延伸，以互助性作为其制度的活力和内生吸引力，但同时也要发挥支持对政府住房保障工作的有力支撑作用。要在住房体系供给侧结构性大改革的背景下，遵循“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的住房供应总体思路和“多主体供应、多渠道保障、租购并举”的住房供应方式，通过发挥融资支持和逆周期调节作用，让政策性住房金融成为住房市场平稳健康发展的“自动稳定器”，进而提高住房市场的韧性。可以预期，住房公积金制度的改革重构，将在推动中国经济社会高质量发展、推进以人为本的新型城镇化建设和实现全体人民住有所居的进程中发挥重要作用。