对上海“十四五”住房发展规划编制的建言

——率先实现“住有所居”到“住有宜居”的迈进

陈杰

上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任

国际与公共事务学院/中国城市治理研究院教授

     编制“十四五”发展规划是当前各级政府发展的一件大事，住房关系基本社会民生，是众多经济社会活动的基础，随着人民对美好生活日益高涨的要求，住房问题在五年规划中的作用越来越突出。国家“十三五”规划纲要中，仅第八篇“推进新型城镇化”中的第三十五章“健全住房供应体系”就有600多字的论述。

     上海在“十三五”国民经济社会发展规划纲要中对住房问题也有很多着墨，“住房”词频出现30次，其中仅第六部分“推进共享发展，增进市民福祉”中第42主题“改善市民居住条件和居住环境”就有500多字的论述，可见重视程度。同时，上海已经连续制订和发布了多个住房专题的五年规划，最近两个是《上海市住房发展“十三五”规划》（沪府发[2017]46号，2017年7月6日发布）和《上海市住房发展“十二五”规划》(沪府发[2012]10号，2012年2月7日发布)，较早前还有《上海市住房建设规划（2006-2010年）》（沪府发[2006]42号，2006年9月30日发布）、《上海市住宅发展“十五”计划和2015年远景规划》，在这方面已积累了丰富的经验。

     然而，站在国家全面建成小康社会和正在展望2035年实现社会主义现代化新远景目标的历史时刻，作为最大经济中心和最大城市，上海不仅肩负继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的重要使命，也汇聚着全国人民所关心的如何在城市环境下生活得更有获得感和幸福感的热切关注。这些使命和期盼，要求上海“十四五”期间在产业转型、创新能力、城市治理和生活品质等各方面都做到全国表率，其中自然也包含居住方面的表率。为此，上海“十四五”期间的住房发展规划，需要有新理念新思路新举措，也要有一个新口号，来凝聚人心、照亮征途。

从“住有所居”到“住有宜居”的迈进

   《上海市住房发展“十三五”规划》在设定“十三五”期间住房发展总目标的时候，设定“以住有所居为目标”，以此提出到2020年“实现住房总量平稳增长、住房价格总体稳定、住房困难有效缓解、住房结构有所优化、居住条件明显改善、管理能级显著提升的总体目标”。

回顾历史，“住有所居”最初是2007年党的十七大报告中与“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”一起所提出的民生建设目标。2012年党的十八大报告提出在“住有所居上持续取得新进展”，2017年党的十九大报告提出在住有所居不断取得新进展，并第一次提出了“让全体人民住有所居”。从“住有所居”作为民生建设目标的最初提出，至今已过了十三年，标准不断提高，内涵不断扩展，也一步步取得了很大进展。当年全国城镇人均住房建筑面积只有30平方米，如今已经逼近40平方米。当年上海常住人口人均住房建筑面积只有21平方米不到，如今也逼近29平方米。“住有所居、梦圆安居”确实是几千年来一直是中国梦的重要组成部分，在上海这样人口2400多万的超大型城市实现人人住有所居，更是人类文明历史上都罕见的挑战。

但在全国全面建成小康社会胜利在望的历史关头，作为全国高质量发展和高品质生活双示范者的上海，有责任在住房民生建设和城市生活品质等方面主动加压，提出更高的目标要求，并对解决住房问题的本质及意义有更深层次的认识。

之所以要强调，要从“住有所居”迈向“住有宜居”，这是出于回归住房问题本质的需要。当我们在社会政策层面谈论住房的时候，一定不要将之与住宅混淆。住宅是物质形态意义上的，在任何一个地理空间中，只要有砖瓦水泥等建材与建筑劳动结合，就可以构建一套住宅。住房是社会关系意义上的，深深嵌入社会空间中，是个体生活与社会生产紧密联结的纽带，住房必须结合特定城市特定社区也就是特定社会网络去讨论才有意义。人们依据住房作为堡垒发生社会交往和从事经济活动，住房既是个体自身再生产也是社会关系再生产的空间平台。如果只是“住有所居”，没有相应的公共资源与公共服务配套，不能与社会发生有效联结，那么住宅在外观形态上再漂亮和内部设施再完备，也不能称之为解决了住房问题。联合国等众多国际组织倡导把“住房权”视为基本人权之一，就是意在强调，作为一个社会中的人，不管高低贵贱，也不管对社会能产生多少经济价值，无论自身能否对基本生活消费有支付能力，都天然有受到社会扶助而过上有基本尊严生活的权力，而获取适宜居住住房的权力，是这个过程中必不可少的组成部分。十七大以来的全国范围内保障房的大规模建设，为实现人人住有所居尤其低收入人群梦圆安居提供了强有力保证，也是取得扶贫攻坚战伟大胜利的重要基石。

人人“住有所居”到人人“住有宜居”的迈进，不能建立在空中楼阁式的空想，只有在经济生产力已经发展到了一个较高水平和社会文明意识已经得到了较大提高，才有这方面的物质与文明基础，同时也只能在这个阶段，才会内生这个需求。我国全面消除绝对贫困方面所取得的伟大成就，本身就是建立在基本实现人人住有所居的基础之上，也为进一步实现人人住有宜居奠定了良好基础。如谢岳教授等学者所指出，中国脱贫工作之所以取得成功，就在于贫困治理战略不是简单地满足经济弱势人口的生存需求，也重视其发展需求、提高其发展能力。在这个视角中就可以看清，保障“住有所居”只是满足基本生存需求，保障“住有宜居”，居所可享有良好公共服务配套、生活融入社会网络体系，才能使之获得发展机会。

从上海的实际情况出发，作为中国最大最发达的城市，以雄厚的公共财力保障每个市民满足基本生存需求包括基本居住条件，不再是大的挑战。在2018年1月《上海市城市总体规划(2017—2035年)》实施动员大会上，上海市主要领导就已经明确提出，面向未来，追求卓越，上海要“牢牢把握高质量发展和高品质生活这两大落脚点”。

笔者以为，高质量发展和高品质生活是相辅相成、互相成就的。高质量发展，归根结底就是为让人们过上高品质生活。同时，也只有人们都有机会过上高品质生活，每个工作生活在上海的人都能感受到这座城市高质量发展带来的获得感、安全感、幸福感，才有更强的动力和创造力去进行高质量发展。进一步，高质量发展本身也可以理解为，要让每个人都有较高质量的发展机会。高品质生活本身，也内含着可持续的要求，不仅当下的生活要有高品质，未来的生活也能有高品质，而这又需要内嵌可持续特征的高质量发展来给予保障。

社会层面中的住房，既是家庭生活基本场所，又是个体劳动能力生产与再生产的平台，紧密联结生活与发展。从高质量发展和高品质生活并重的愿景目标来说，上海要率先实现从人人“住有所居”到人人“住有宜居”的跃升。上海在城市治理的精细化程度和对市民获得感的重视程度在全国居于领先地位，也是最早提出要不断提升市民对“城市，让生活更美好”的感受度。为此，在全国范围之内，上海是最有条件率先实现人人“住有宜居”。

 如何实现“住有宜居”

     要想让人人“住有宜居”不停留在口号上而能加快落地，需要辨析“住有所居”的真正内涵，以及相对“住有所居”的本质区别。住有宜居，相对于住有所居，在内涵上有多个层面的跃升，但说到底主要是两个层面：一、要更加以人为中心，而非以房为中心；二、更加注意让住房的居住功能兼顾人的生存与发展，而非只满足生存需求。为了实现这些层面的跃升，上海需要在“十四五”住房发展规划的思路上做出如下相应改变：

     首先，更加注重居住的质，而非只看量。

     《上海市住房发展“十三五”规划》在住房供应上设定了不少预期性的量化目标，比如在总体目标中提出“十三五期间” 新增住房供应总套数要比“十二五”增加60%左右，即达到170万套(折合12750万平方米)，并且租赁住房供应套数占新增市场化住房总套数要超过60%。这个总体目标又被具体分解为：新增市场化住房115万套（折合8250万平方米），包括新增供应商品住房45万套（折合4000万平方米）、新增供应租赁住房70万套（折合4250万平方米），同时新增保障性住房55万套（折合4500万平方米）。提出这些数量目标，本身是有意义的，在一定的历史阶段中，也是有必要。但如果在“十四五”期间在住房问题上还仅是或偏重关注数量目标，就不够充分全面，无法满足高质量发展和高品质生活的要求。

先从上海住房供应的全局来看，上海2020年末住房存量预计超过7亿平方米，但这7亿平方米的住房存量中，有近2亿平方米是2000年之前修建的。在2000年市场化房改之前修建的住房，绝大部分从建筑品质、住宅功能和小区环境上都是难以满足现代居住需求的。上海市政府有关部门也在《上海市住房发展“十三五”规划》、《关于坚持留改拆并举，深化城市有机更新，进一步改善市民群众居住条件的若干意见》(沪府发[2017]86号，2017年11月9日发布）等多个规划文件中提出，要在“十三五”期间完成各类旧住房修缮改造5000万平方米，包括重点实施纳入保障性安居工程的成套改造、屋面及相关设施改造、厨卫改造等三类旧住房综合改造1500万平方米，同时还把“十三五”期间完成中心城区240万平方米二级以下旧里房屋改造作为约束性目标。近期，上海市房屋管理局披露，上海旧改和旧住房修缮改造均已提前超额完成“十三五”目标，其中已实际完成中心城区二级旧里为主的房屋征收266万平方米，涉及13.2万户；完成各类旧住房修缮改造逾5300万平方米，其中三类旧住房综合改造3900余万平方米。这些工作成果来之十分不易，然而相对上海数以亿计的老旧住房，仍然还是不足够的。

再就保障性住房的供应而言，上海过去几年兴建的保障性住房包括共有产权保障性住房数量也不算少，但实际效果不能算很满意。由于种种约束，保障房的地段往往比较偏远，交通不便，公共服务配套不足，就业机会少。这样的保障房，对受保障对象而言，仅能提供一个住所，但难以真正满足他们生活与发展需求，甚至还增加了他们发展的障碍。上海有不少保障房处于空置或者私下转租状态，即是一种保障资源出现错配的反馈信号。这里需要有反思和思路改变，从保障“有住”走向保障“宜居”。对于需要保障的弱势群体而言，他们对居住条件不宜居、发展机会阻断更为敏感脆弱，对其居住的援助更要突出宜居性。

     其次，宜居性，不仅在居所和社区的硬件质量，更在居住环境的软件品质与配套资源。

     客观来说，上海在全国来说已经较早地就注重住房的宜居性。《上海市住房发展“十三五”规划》提出了“生态宜居”的概念，还提出了“打造宜居宜业社区”、“形成宜居宜业的居住环境”的口号。但这里所说的宜居性，还主要是偏重外观硬件，以生活设施和生活便利性为主。比如，该规划把旧住房修缮作为重点任务来抓，但对小区环境提升的考虑相对不多。虽然该规划也提出了，要探索既有居住小区改造机制，创新改造方式，加快解决老旧小区的急难愁问题，着力解决住宅小区民生突出问题，但缺乏具体目标，约束性不强。不过值得指出的是，最近几年上海市政府部门对宜居性的认识有了不少新突破。2018年2月8日，上海市政府办公厅发布了《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划(2018-2020)》(沪府办发[2018]8号)。这份文件提出，安全有序、整洁舒适、环境宜居、幸福和谐，是“美丽家园”建设的重要内涵。这样，对宜居性内涵的理解被扩展，包括了小区运行安全水平和居住环境品质。此外，该文件还强调，要推进形成良性互动的小区综合治理，在小区综合治理中要坚持共建共治共享。笔者以为，在社区中的主体参与性提升，也应认为是宜居性的一个重要体现。

     还需要强调，在高质量发展视角中的宜居性，应不仅局限在居住环境和生活便利性，也要考虑发展机会。公共资源和公共服务配套的充足性、可接近性、可承担性，都应是规划保障人人“住有宜居”时候需要考虑到的。更进一步，还需要为居民尽可能考虑就业机会的可及性，也就是要把努力实现较高水平的“职住平衡”作为城市规划的一个重要考量维度。在上海这样的超大型城市，要实现职住平衡，特别具有挑战。然而，大量研究表明，长期通勤路途时间过长，不仅严重影响幸福感和获得感，也给身心健康带来很大生理损害，同时也带来很多污染和环境问题。上海如果要实现高质量发展和高品质生活并重，那么城市规划和产城布局，就不能只考虑经济效益，也要注入更多的宜居性考量。

第三，宜居性不仅体现在软硬件和配套资源，也体现在安全性安心性稳定性。

“住有所居”经常与“居有所安”相联系一起在用，这里的“安”，不仅是指安全，也包括安心。老旧住房的建筑安全和老旧小区的安全运行，自然是宜居性在前提就要解决的。但往往容易被忽略的是，居住的不稳定不安心性，这对宜居性也会造成致命性破坏。房价的波动会让无房者焦虑，已有住房者会为住房土地使用权到期后到底如何延续仍然不明而焦虑，这些都是政策制定者应该也可以去抹平的不安心。但当前最需要关注的是，租客群体对居住的不安心不稳定感。近期蛋壳为代表的一连串长租公寓暴雷风波，在全社会面前直播了，租客面对住房市场惊涛骇浪、险滩暗礁的脆弱性，也对租购并举的口号产生了怀疑。上海凭借其城市精细化治理能力，有条件有责任探索出住房制度包括租赁住房制度如何让人在居所安心。

结语

    习总书记今年12月初《求是》所刊文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中指出，推进以人为核心的城镇化，就是要“使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。新形势下内外循环并重内循环为主的双循环发展战略，基于内需驱动，也要求将高品质生活与高质量发展有机结合、相互成就。站在历史新起点，上海有责任为全国率先探索出实现人人住有宜居之路，就从“十四五”开始。