公积金上海往事

《南方周末》2013-03-07

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1990年代，住房公积金制度在上海诞生，其背景是房改缺钱。上海的独立运作，使这项制度发挥了巨大功效。但这项脱胎于新加坡的公积金制度，却妥协于中国特色的改革，在推广至全国之后，渐渐弊病丛生。当年的上海方案起草者感慨，“大大落后于时代发展”。

为房改而生

中国的住房公积金制度最早在上海试点成功，之后向全国推广。但后来形成的模式和制度已经与上海创建公积金制度的初衷大相径庭。

1990年，时任上海市委书记朱镕基成立了一个有17人参与的住房研究小组，研究如何推进上海的住房改革。当时在上海计委研究所任副所长的戴晓波，兼任这个小组的方案组组长。

他回忆说，上海当时的住房问题使朱镕基面临很大压力。朱的前任做上海市委书记时，上海每年建成住房面积约470万平方米，而朱主政上海时，这一数字降低了100万平方米，老百姓怨声很大——“朱镕基把钱都投到工业中去了，不考虑老百姓住房了”。

朱镕基指示住房研究小组首先搞清楚，为什么产生100万平方米的缺口。调研下来的结论是，国有企业“利改税”红利消失后，没有钱给职工盖房子。上海市当时100万平方米的住房建设资金缺口约8亿元，筹措到这8亿元，上海的住房问题就能解决。但当时财政吃紧，住房研究小组的主要任务，便是通过市场化改革的方式解决住房短缺问题。

1990年年初，朱镕基曾去香港、新加坡考察其住房制度，回来后让住房研究小组也前去取经。于是，戴晓波等人在香港考察了10天，由现任香港特首梁振英陪同。之后又在新加坡考察了一周公积金制度。

公积金制度的诞生为上海房改提供了“钥匙”。 （高育文/东方IC/图）

回国后，小组起草了《上海市住房制度改革实施方案》，获国务院批准后于1991年5月1日开始实施，其内容概述为五句话，“推行公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会”。

“五句话中，四句都是钱。”戴晓波是这个方案的主要起草者，他告诉南方周末记者，朱镕基当时提出，之前改革走不通，核心问题是钱的问题，因此这个方案“着力点是搞钱”。

设计该方案时，戴晓波测算当时上海全市职工工资总额每年是50亿元，按照新加坡公积金模式，若个人交工资的5%，企业也补贴5%，可筹措5亿元；其次，上海的职工住房租金当时是一年1亿元，为促使职工买房，将租金提高一倍，可再筹措1亿元；8亿元缺口还剩下2亿元，上海想的办法是分到房者每平方米须购买500元债券，共可筹集2亿元。为鼓励市民购买债券，朱镕基还带头购买了上海住房债券。

五句话中，“买房给优惠”是指公房出售，但当时房租太便宜以至于人们不愿意买房，因此方案设计时没有将此笔资金计算在内。

为什么当时上海的住房改革必须公积金先行呢？因为之前中国住房商品化改革走过的几条路都已被证明走不通。

一条是提租。1980年代，政府由于不堪承受福利分房的建安成本而有意推动住房商品化时，最大的困难是房屋租金太低，老百姓不愿意买房。于是有人提出将房租涨8-10倍、工资涨一倍的“双到位”方案，逐渐解决资金短缺和建立商品房市场。这条思路由于对国家的工资成本冲击太大而没有实施。

到1987年，宏观经济增速下降至负增长，时任国务院总理决心启动住房改革，激活房地产市场，提出让老百姓购买自己的第一套房。1988年，国务院成立住房改革领导小组办公室，设计改革方案，并启动了烟台、唐山、蚌埠三个城市的综合配套改革。当时提出的主要方案是“提租补贴”等公房出售方案，但由于没有信用贷款体系，老百姓也没有存款积累，房子还是卖不出去。

此外，中国还在蚌埠和威海试点过住房银行。而上海住房研究小组成立后，一开始也想学日本搞住房银行。但由于蚌埠和威海城市规模较小，且不是金融型城市，住房银行在两地的试点没有做起来，中央也不允许再建第三个住房银行。

这条路不通之后，上海还曾设想过搞住房信托基金，但当时恰逢很多基金出事，中央对信托基金管得非常死，不同意上海搞住房信托。

最终，新加坡公积金模式成为上海乃至于全国住房改革取得成功的突破口。

摸索出来的改革

上海公积金制度建立的初衷，并非仅限于住房公积金，而是想在解决住房问题后，逐渐过渡到新加坡模式下兼具医疗、养老、教育等社会保障功能的公积金制度。

因此，1991年上海公积金中心成立时，称谓中并未冠之以“住房”二字。且为了便于今后协调全市社会基金运作，其行政编制也定为厅级单位，挂靠在市政府办公厅下，人员由建设交通委党委代管。而天津等省市住房公积金中心大多是挂在房管局下面的处级编制。

这其中还有一段插曲，时任上海市常务副市长黄菊一开始曾希望将社保基金也纳入到公积金中，缴存比例从个人、单位各5%提高为7%，其中4%搞住房改革，3%归社保。但这一方案难度很大，因为当时社保是由财政负担的统收统付机制，属于劳动保障系统，而住房属于建设交通委、房管局系统，两个系统同时搞改革，风险太高。

“两个胖子同时挤一辆改革的公交车，可能谁都挤不上去。”戴晓波说。朱镕基权衡后决定，1991年先上住房公积金。1992年上海又另启动了社保基金。

一开始，上海公积金并不被人看好，这从公积金中心寻找代收代缴机构的故事中可见一斑。当时公积金中心有两个选择，一是自己铺设收取公积金的渠道网点，戴晓波等人测算此方案的成本为1%，即收100元支出1元成本；另一选择是委托其他机构代收。新加坡公积金是委托邮政系统代收的，因此戴晓波“打着朱镕基搞的项目的旗号”，首先去跟邮政谈。

上海邮政当时亏损，闻听此事后当即同意，开出的条件是收取1.2%的手续费。戴晓波问这个比例的依据是什么，对方答，按公积金每年5亿元的规划收取额度，其1.2%是6000万元，而上海邮政当时每年的亏损额正好是6000万。

戴晓波认为此条件太苛刻，因为新加坡付给邮局的手续费才1%，且上海人口当时是新加坡人口的两倍多，规模效应更大。于是他去找工商银行谈，工行行长当即拒绝，“天方夜谭，我们贷款都拉不到，你们凭空就能收上来钱？”

于是戴又去找建设银行。当时建行由于刚被政府收回之前的财政资金代管资格，少了一大笔存款，一听说公积金有一笔钱需要代管，很动心，开出0.8%手续费的条件。最后时任建行总行副行长王岐山与朱镕基谈判，签下了排他性协议。

于是，建设银行上海分行承担了上海全市公积金账户的设立工作。房地产信贷部主任顾浩钟说，账户设立工作启动仅仅两个月，建行就为全市四十多万个职工开设了账户，到1995年底，已经归集资金77.18亿元。

公积金做大之后，在一次会上，工行一位人士还质问戴晓波，“你写文章说公积金人人都能归集，只看谁的成本低，那为什么上海只给建行做，不搞多家竞争？”戴晓波回应，“很简单，搞方案的时候，你要追求完美，但实际上真正做一件事时，你要妥协，不妥协的话，事情做不出来。”

1991年至1996年，戴晓波任上海公积金中心的核心部门资金处处长，他任职期间，公积金中心筹措了大量建房资金，解决了上海住房短缺问题。第一年公积金中心筹集到5亿元，第二年猛增至15亿元。至1996年，资金储备达到100亿元，其中50亿元来自公积金的积累和增值，50亿元来自旧公房出售。这笔资金除用于建房外，还投向了土地储备和旧城改造。

上海城市化过程中，很多企业迁出市区，用土地归还公积金借款，使上海市中心有能力进行大规模土地开发建设。这批房源入市后，公积金的钱转而用于老百姓的购房贷款上。当时上海房价不过二十来万元一套，公积金第一次面向个人贷款的额度便达到10万元一户。

虽然中心将“收支平衡”而不是“增值”作为公积金运作目标，但成立之初的5年，上海公积金的年增值率仍高达30%以上，戴晓波介绍说，这是因为当时上海公积金的投资收益高。他回忆说，赚的最多的一块投资是股票，当时公积金大量买入法人股，支持企业上市的同时也获利丰厚。

上海模式的异化

上海公积金当时能够较为自由地进行投资运作，是因为其独立性。当时公积金中心只对一个由专家、元老组成的房委会负责，上海市政府支持基金的独立运作。

1999年之前，财政部、央行等也曾试图成为其主管部门，但都被上海方面顶了回去。据说，当时的财政部长曾与上海争论，财政部认为公积金是财政资金，上海则坚持公积金是工资收入，工资发放之后就是个人的，绝对不是财政资金。

而央行则认为公积金中心放贷收息，算是银行，应受其管理。戴晓波则反驳道，公积金并非住宅银行，而是一种类似于工会基金的“会”，在江浙一带，“会”是一种可以计息的民间互助资金池。公积金的钱是在银行开户存储的，而且公积金中心不具备银行四大功能——储蓄、贷款、结算、汇兑中的任何一种，其存贷业务都是委托银行办理，如何能认定它是银行呢？

上海房改及公积金试点成功以后，中央决定在全国推广上海经验。1997年，国务院宣布取消住房分配，启动住房市场化改革，同时在全国推行公积金制度。1999年《条例》颁布实施，上海公积金中心也适用于该条例。在此之前上海模式的灵活投资、独立运作经验均不再被允许。

在中央，时任国务委员李铁映主管公积金一事，他当时碰到两个难题。一是公积金中心应该铺设到哪一级政府，上海作为大城市，成立一个公积金中心具有规模效应，但如果全国推广，需要测算成本收益比。当时发现，在一个县级市搞公积金的管理成本远远高于其收益，最后在三百多个地市级以上城市设立了公积金中心。

第二个难题是公积金的理财风险。公积金要抵御通胀、保值增值，必须进行投资理财，同时又要风险最小化。债券本是风险较小的投资渠道，但当时债券市场非常混乱，多次发生卷款潜逃事件。

彼时西部一些城市公积金出事被查后，也要求中央严查上海公积金，但均未查出问题。这源于戴晓波等深知公积金管理责任重大，实行了严格的风险管控流程，比如严格执行“见券见人见钱”纪律，动用资金需要5个人签字等。

此外，机构设置上专设了一个信息处，引进了当时最先进的计算机IBM400，负责核对每一个账户，来制衡公积金运作部门资金处，到年底信息处的账和资金处的钱必须一致。

戴晓波回忆，当时上海公积金结余部分曾投资国债，若非谨慎操作，也差点酿成大祸。当时上海的国库券通过市财政局下属的一家证券公司发售，业务负责人也是一位处长，和戴晓波是老朋友。公积金中心向该公司购买了2亿元国库券，这位处长让戴把这笔债券就寄放在证券公司，他出具保管单。但戴晓波拒绝了这个提议，他派了辆面包车，动用一个班的武警警力，把这笔债券装车运走了。后来这位处长被发现将托管在那里的国库券重复出售，10亿元额度卖出去二十多亿元，且将多余资金进行违规投资，几年后遇到宏观调控投资亏损，无法兑现债券而案发被捕。

也是基于风险管控和规范使用的考量，此后公积金制度向全国推广时，决策者选择了从严的多头管理制度：财政部、住建部和央行三方共管，上海也随后被纳入多头管理体系。但这其实与上海模式南辕北辙。戴晓波认为，公积金制度如今“大大落后于时代发展”，主因也恰是体制上管得太死。

1996年，戴晓波选择淡出公积金中心，赴任计委另一岗位。现在，56岁的戴晓波任上海社科院部门经济研究所城市与房地产研究中心副主任。他感到遗憾的是，这些年上海公积金中心在基金功能创新方面，只有小规模的改进，比如增加了资金归集面、调整贷款方向等，但“所有的调整都是在1.0版本上的1.1、1.2的升级，不是版本上的更新”，他希望公积金能从一个住房基金升级为一个社会化基金。

作者：南方周末记者 冯禹丁 实习生 金渡江

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