SJTU住房政策观察No.4(2020年第4期)

中国城市住房公积金高质量发展评估报告2020

上海交通大学住房与城乡建设研究中心

燕山大学住房公积金研究中心

公积金信息化（西安）研究中心

执笔人：陈杰、王战洪、张燕燕、吴义东

2020年12月2日

导言

住房公积金制度是我国住房金融制度的重要组成部分，也是我国住房制度的一个关键要素，自1994年依据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）在全国推广以来，一直在解决我国城镇居民的“住有所居”和“住有宜居”方面发挥着重要和积极的作用。但我国的住房公积金实行属地化管理的运行模式，由于区域之间在经济发展和住房市场的活跃程度存在较大差异，也由于住房公积金制度的贯彻落实情况不同，各地住房公积金的发展并不均衡。但之前对我国城市层面住房公积金发展情况的系统性分析报告较少。

    住房公积金的缴存与缴存者工资挂钩，其余额是缴存者的家庭金融资产组成部分，一个城市的缴存者人均缴存额及余额与该城市的职工工资水平高度相关。同时，一个城市住房公积金制度覆盖面和缴存者组成体现该城市的就业结构特征。此外，一个城市住房公积金资金池的规模、结构、增长及提取和贷款利用等情况，作为“晴雨表”、“温度计”、“风向标”，反映其住房市场的发展情况和活跃程度，对判断该城市的住房市场运行情况及未来趋势有重要的参考价值。

    本报告的合作团队之前基于全国341个市（地、州、盟）住房公积金管理中心在网络上公开发布的2019年报中的相关数据，运用包括六大维度的指数体系，编制了《中国城市住房公积金高质量发展指数2020》。在这份指数结果的基础上，本报告进一步对我国城市层面住房公积金的发展状况进行了更加深入的全景式数据分析，特别是从发展规模、发展增速、发展结构、资金利用率、资金效益和资金安全等六个维度进行了全面的梳理和评价。

    本报告有助于更加全面地了解住房公积金在区域层面的发展特征和城市层面的发展动态，可为城市层面住房公积金的发展质量提升提供基础数据的参考，同时也可以给城市层面的住房市场包括租赁住房市场的发展态势，以及城市住房供需情况分析，提供判断依据。

一、住房公积金政策背景和属地管理模式介绍

1.1.中国住房公积金的基本制度框架

    《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）是我国住房公积金制度的“基本宪法”，规范了制度的基本框架和运作原则。依据该《条例》（2002年版，2019年略有修订），国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行。《条例》同时规定，住房公积金实施“管委会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的管理模式。这个模式可以概括为：住房公积金管理委员会是住房公积金管理的决策机构，住房公积金管理中心作为执行机构负责住房公积金的管理运作，资金的存贷业务和结算等金融业务等委托给指定的商业银行代理，地方政府财政部门对本行政区域内住房公积金的归集、提取和使用情况实施监督。

    住房公积金的运营模式可以概括为：住房公积金的资金本金来源于住房公积金的缴存者，即缴存公积金的单位职工。住房公积金的资金本金由当地公积金管理中心依据《条例》的赋权进行管理和运作，管理中心负责公积金资金的保值和归还。公积金资金在资金运作过程产生增值收益，即业务收入与业务支出的差额。住房公积金的业务收入是指利息收入、增值收益利息收入、委托贷款利息收入和国家债券利息收入。住房公积金的业务支出包括支付职工个人住房公积金的存款利息，支付住房公积金的归集手续费，支付委托贷款手续费。

1.2.中国住房公积金的属地化管理体系

    我国住房公积金实行设区市（地区州盟）属地化管理模式。根据《条例》的规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。住房公积金管理中心可以在有条件的县（市）设立分支机构。住房公积金管理中心与其分支机构应当实行统一的规章制度，进行统一核算。《条例》还规定，住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。

    《条例》同时规定，省、自治区人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门以及中国人民银行分支机构，负责本行政区域内住房公积金管理法规、政策执行情况的监督。2019年末，国家、省两级住房公积金专职监管人员共137人。

 2019年，全国共设有341个住房公积金管理中心。未纳入设区城市统一管理的分支机构139个，其中，省直分支机构24个，石油、电力、煤炭等企业分支机构71个，区县分支机构44个。全国住房公积金服务网点3350个。全国住房公积金从业人员4.42万人，其中：在编2.67万人，非在编1.75万人。

二、2020年中国城市住房公积金发展质量总体评估

    本报告主要依据《中国城市住房公积金高质量发展指数2020》（以下简称《指数》或指数报告）的排名结果对各城市的住房公积金发展质量进行评估。该指数的指标体系、数据来源与构建过程参见本报告的附录。指数报告中给出了完整的城市总排名及分项、分规模的城市排名，限于篇幅，在本报告中不做完整引用，仅基于部分榜单进行点评讨论。

2.1.中国城市住房公积金高质量发展指数2020榜单总列

六星级 (原始得分在70以上): 第1名，上海

五星级 (原始得分在55-69.99之间): 前2-43名

四星级 (原始得分在50-54.99之间): 前 44-110名

三星级 (原始得分在45-49.99之间): 第111-217名

二星级 (原始得分在40-44.99之间): 第218-293名

一星级 (原始得分在40分以下): 第294-341名

    其中，海南省设立海南省住房公积金管理局，城市层面的住房公积金管理活动归集到省级层面进行统计。新疆建设兵团独立进行住房公积金的归集与运用。

表1. 2020年中国城市住房公积金高质量发展指数的前50名城市

    《中国城市住房公积金高质量发展指数2020》评出，上海市、深圳市、杭州市、南京市、北京市、无锡市、温州市、宁波市、大连市、南通市排名前十。

    在这个总榜单上，排名靠前都是大中城市，这点并不意外，也符合人们的直觉预期。大城市的住房公积金不仅发展规模大，发展增速不低，也往往管理水平较好，带来发展结构、资金利用率、资金效益和资金安全等指标都表现不错。

    排名第1的上海，众所周知，是中国住房公积金制度的发源地，起步最早，实缴职工人数规模最多，管理水平也很高。在2020年中国城市住房公积金高质量发展指数中，上海的发展规模排名第1、资金效益排名第5、发展结构排名第5，资金安全第18，表现都十分突出。虽然上海的发展增速排名只在第98位，资金利用率更只排在第165位，显示存在部分维度上的短板，影响了总得分，但几个强项的综合性优势，仍然保证其高居全国城市第1，并成为唯一得分超过70的“六星级”城市。

    相对而言，深圳排名第2，可能对不少人会有一定的出乎意料。因为相比大多数大城市早在1990年代后期就在“体制内”单位体系基本普及了住房公积金制度，深圳是在2010年才正式面向全体市民推广住房公积金。深圳市的住房公积金管理中心直到2010年10月29日才正式挂牌，《深圳市住房公积金管理暂行办法》（深府[2010]176号）自2010年12月20日才开始实施。

    深圳住房公积金虽然起步较晚，却发展迅速。在2020年的城市住房公积金高质量发展指数中，深圳在各个一级指标都表现很优秀，且显示十分均衡的发展态势。具体来说，深圳不仅发展规模排名第5（其中实缴职工人数排在第3，仅次于上海和北京），资金安全排名第40，发展增速排名第42，更是在发展结构指标上独占鳌头，排名第1，显示了非常良好的制度覆盖率、渗透率和普惠性。

    高质量发展指数对“发展结构”一级指标设置了20分的分值，深圳市在这个指标拿到了19.10分，得分率达到85%，显示在这个一级指标下的各个二级指标都表现十分优异，都处于全国最前列。深圳一共总得分68.05分，“发展结构”这个指标就贡献了28%的得分，可见深圳的住房公积金发展质量获评第2主要是以结构取胜，而非规模取胜。

    排名第3的杭州，总得分与深圳十分接近，只差0.13。2020年城市住房公积金高质量发展指数，杭州发展结构排名第3，发展规模排名第4，发展增速第16，资金利用率第53，资金安全第54，这些指标都表现优异或很不错，但资金效益排在第177，低于平均水平，在该指标上产生了一些失分，但总体排名还是很高。

    排名第4的南京市，可能也有些让人意外。2020年城市住房公积金高质量发展指数，南京发展结构排名第7，发展规模排名第9，发展增速第44，表现都不错，资金利用率第56，但都不算特别突出，不过相对短板的资金安全排名在第67，资金效益排名在第59，也没有拉后腿太多，全部指标全都进入前20%，总体均衡，为此总排名排到了第4的高位。

    北京发展规模排名第2（其中缴存金额排名第1，实缴职工人数排名第2），总得分排在第五，属于有些意外。尽管北京的发展结构排名第4，资金效益的排名第22，表现都很不错，但资金安全排名第103，资金利用率排名第140，发展增速排名第150，只处于中等偏上水平，导致总得分不是最高。

     排名第6的是无锡，排名第7的是温州，排名第8的是宁波。这三个城市的特点是，发展规模都比较大（如无锡、温州和宁波的发展规模分别排名第12、33和15），同时发展结构和发展增速都表现比较优异，直接带来了很高的总分。

    排在第9的是大连市，第10是南通市，第11是东莞市，第12是金华市。这四个城市的特点是，发展规模都不算很大，但也在比较前列，同时这四个城市的发展结构都得分很高，其他方面也没有特别明显短板，导致总分较高。特别值得一提的是，金华市发展规模只排在第61，但资金安全得分第10，发展结构得分第30，资金效益得分第46，因而排名十分前列。

    广州发展规模排名第3（其中缴存金额第3、实缴职工数第4），但总排名只有13，也是相当让人意外。分析原因，主要是广州除了发展规模排名第3，发展结构排名第19，其它指标都不算前列，其余指标中最高的是发展增速，也只排在第55，导致总分没有进入前十。

    发展规模在前11的其它城市，总排名全都进入前30。如发展规模排名第6（实缴职工数第8）的天津，总排名第16；发展规模排名第7（实缴职工数第5）的苏州，总排名第14；发展规模排名第8（实缴职工数第6）的成都，总排名第23；发展规模第10（实缴职工数第11）的武汉，总排名第29；发展规模第11（实缴职工数排名第9）的重庆，总排名第24。这不难理解，住房公积金发展规模大的城市，管理水平都比较高，发展效益和资金安全都不会很差；同时，大城市吸引人口多，发展增速也不会低，为此总得分不低。

    不过，从总排名也能看出，由于指数设置的六大一级指标，考虑了六个不同的发展维度，一个城市的住房公积金发展能同时兼顾到这六个维度，殊为不易。在经过这六个维度的加权得分后，还能得到高分的城市，确实在发展住房公积金方面做出了很高质量的工作。

2.2.中国城市住房公积金高质量发展指数2020榜单分列

    考虑到指数体系中仍然可能给了大城市过多优势，在相关专家的建议之下，指数课题组区分不同规模城市进行分别排名。

以实缴职工数为基准，把城市划分为大城市（前25%）、中等城市（中间50%）和小城市（后25%）这三组，在此处分别列出每个组别的前50名。

表2. 2020年中国城市住房公积金高质量发展指数前50名(按城市规模分列)

备注：以2019年实缴职工数为基准，把市(地、州、盟)划分为大城市(前25%)、中等城市(中间50%)和小城市(后25%)这三组。

    从表2中可以看到，总排名前35名都是实缴职工数居前四分之一的大城市，只有第35名是来自“中等城市”，是2019年实缴职工数只有25万人、该项排名第132位的三明市。分析三明市各项一级指标，发现主要是其资金安全指标得分很高，达到了第6位，有力地拉高了总分；另外，其发展结构得分也达到了第63位，对提高总分也做出了重要贡献。总排名比较高的“中等城市”还有丽水市、宿迁市、宜宾市、衢州市、鄂尔多斯市、攀枝花市，都进入了前50名。

    在总排名中排位最高的实缴职工数居后四分之一的“小城市”，是保山市，总排名第46。保山市在2019年实缴职工数只有11.75万人，排名第257位。但保山市资金安全得分为第4，发展结构得分为第76，这两项上比较多的得分成就了其可以成为唯一进入前50的“小城市”。

    表2只列出各城市组的前50名，会给人一种错觉，似乎所有的“大城市”排名很高。但实际情况并非如此。如果查阅指数报告的完整版，就会发现，平顶山市、宜昌市、保定市、南阳市，这些实缴职工规模相当高的城市，总排名都在200之后，其中实缴职工数排名第45的保定，总排名只有第287。此外，一共有9个“大城市”的排名是在总排名的后半部，有27个“大城市”的总排名在100名之后，其中包括实缴职工数排名第26的哈尔滨市，总排名为第171。

    这充分体现了，这个指数的指标体系，并不保证缴存规模大的城市一定排名在很前列，还是基于各维度来综合进行评价。

报告全文在此处下载

SJTU住房政策观察第4期：中国城市住房公积金高质量发展评估报告2020