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【SJTU住房政策观察第2期】中央财政支持租房市场发展首批试点城市资助办法比较分析报告 发布日期：2020-10-26
SJTU住房政策观察No.2(2020年第2期)
中央财政支持租房市场发展首批试点城市资助办法比较分析报告
上海交通大学住房与城乡建设研究中心
执笔人：陈杰、齐昕
2020年10月27日首发， 11月3日修订版
2017年10月十九大报告提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，这表明在国家层面上，大力发展租赁市场正式确定成为我国新时代住房制度建设的重点内容。虽然“租购并举”的住房政策导向从2015年初就开始在国家层面提出，但在十九大前后，从国家到地方各个层面有关发展租赁市场的政策“红包”才开始真正高密度发放。 2019年2月，财政部和住建部联合发出开展中央财政支持住房租赁市场发展试点的通知，指出将采取竞争性评审方式确定示范城市，入选城市可以在三年试点示范期内获得“直辖市每年10亿元，省会城市和计划单列市每年8亿元，地级城市每年6亿元”的中央财政专项奖补资金支持。2019年7月18日，财政部、住建部在官网上发出公示，从22个报名城市中经竞争性评审入选首批中央财政支持住房租赁市场发展试点的16个城市名单（按行政区划序列排序）：北京、长春、上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都。首批入选16个城市中有3个直辖市、11个省会城市以及2个计划单列市。也就是说，入选的16个城市每年获得的资金支持总额将达134亿元，三年试点示范期内总计402亿。 2020年7月24日，财政部、住建部网站发出公示，从13个报名城市经竞争性评审入选第二批中央财政支持住房租赁市场发展试点的8个城市名单（按行政区划序列排序）：天津、石家庄、太原、沈阳、宁波、青岛、南宁、西安。这8个城市中包含1个直辖市、5个省会城市和2个计划单列城市，每年可获中央财政专项奖补资金合计为62个亿元，三年试点示范期内总计186亿元。 至此，从2019年到2022年的4年中，中央财政累计将向24个入选试点示范城市投入专项奖补资金588亿元，用于支持发展住房租赁市场。这是一笔十分巨大的财政投入，也预期会对我国的城市住房租赁市场发展格局产生深刻的影响。 从首批中央财政专项支持试点入选城市公示到今天已经一年多了，这些试点城市的地方政府在推动住房租赁市场发展方面的绩效如何，采取了哪些办法和措施，这些办法和措施有哪些达到了财政部和住建部发展试点工作方案中所要求的“形成一批可复制、可推广的试点成果、向全国推广”的效果，上述问题都很值得关注。 本中心将持续关注中央财政支持住房租赁市场发展试点工作的进展，希望能加深社会、业界对这项政策的理解，从而对全国住房租赁市场发展起到推动作用。 本系列研究报告第一篇，聚焦于入选城市所公布的中央财政专项资金管理办法，全部是基于首批试点入选城市在政府官网公开的资料。本篇报告从各地政府政策手段的共性和差异中找寻出规律和特征，以促进各地政府及业界的相互学习，实现政策的优化及加快落实，并为相关政策制定与学术研究提供基础材料。本报告还希望以此来推动各地政府部门增加政策的公开性和透明性，增强公民对公共政策的过程参与，提高城市治理的多元主体共治水平，以人民城市人民建、共建共享共治的理念来进一步推动全国住房问题治理的科学化发展。 限于团队力量和能力有限，本版报告可能还存在不少信息遗漏和政策文本理解错误，但仍然选择将此版公开发布，是为提供住房领域基础性公共知识产品，方便及时推动各地相互学习，增进政策创新与创新扩散，也推进相关信息更加透明和政策更加完善。错误和不足之处敬请各方理解和谅解，欢迎来信联系我们指出报告中的错误和给予改进建议，帮助我们完善提高。
一、政策时间线2019年2月，《财政部 住房城乡建设部关于开展中央财政支持住房租赁市场发展试点》(财综[2019]2号)(2019-01-18印发)文件下发，有关省、直辖市和计划单列市的财政部门和住建部门收到该通知，这标志着中央财政支持住房租赁市场发展试点工作的正式启动。该文件指出，中央财政支持住房租赁市场发展是为了贯彻落实党中央、国务院关于“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的决策部署，也是根据中央经济工作会议关于“构建房地产市场健康长效机制”的要求。文件提出，该项工作的目标是，“用三年左右时间，中央分批支持部分人口净流入、租赁需求缺口大的大中城市发展租赁市场，构建有利的体制机制，多渠道筹集租赁住房房源，促进专业化、机构化租赁企业发展，建设住房租赁信息服务与监管平台，改善租赁住房消费环境，加快租购并举的格局”。按照该文件的安排，中央财政对竞争性评审确定的试点示范城市给予“直辖市每年10亿元，省会城市和计划单列市每年8亿元，地级城市每年6亿元”的奖补资金支持，试点示范期为期三年。中央财政专项奖补资金可以用于“多渠道筹集租赁住房房源、建设住房租赁信息服务与监管平台等与住房租赁市场发展相关的支出”。文件还表示，示范城市可以自主确定资金使用方案。 后续，住建部财政部办公厅还发出《关于中央财政支持住房租赁市场发展试点有关工作安排的通知》(建办房函[2019]483号)，财政部综合司发出《关于组织申报中央财政支持住房租赁市场发展试点的通知》（财综[2019]28号）等文件。 2019年7月18日，财政部综合司网站发布消息宣布，经财政部、住房和城乡建设部组织的试点竞争性评审，按照竞争性评审得分，排名前16位的城市进入2019年中央财政支持住房租赁市场发展试点范围。 2019年9月17日，财政部 住建部 关于印发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》的通知(财综[2019]31号)下发，明确了专项资金可用于住房租赁市场发展，范围包括：“主要用于多渠道筹集租赁住房房源、建设租赁住房信息服务与监管平台等与住房租赁市场发展相关的支出”。 2019年9月30日，财政部和住建部联合下发《关于分配下达2019年中央财政城镇保障性安居工程资金用于发展住房租赁市场的通知》（财综[2019]39号）。该文件明确2019年的中央专项补助为134亿元，年度绩效目标包括了三个部分： （1）产出指标：筹集92万套租赁房源，其中新建改建租赁住房约54万套、盘活存量房源38万套，培育178家专业化、规模化的住房租赁企业; （2）效益指标，又分为社会效益指标和可持续影响指标； （3）满意度指标。通知提出要让新市民、年轻人、农民工等对租赁市场满意度达到80%。
该文件还进一步明确社会效益指标和可持续影响指标。 社会效益指标包括：租金价格涨幅是否控制在合理区间和租赁市场供需矛盾突出问题是否得到解决。 可持续影响指标包括：制定住房租赁管理相关政策制度、建立存量房源基础数据库、建立租赁监管服务平台并实现与住房租赁企业和房地产经纪机构的数据联网、建立住房租赁企业和房地产经纪机构的数据库、新增房源和住房租赁合同网签备案率达到100%、奖补项目纳入租赁监管服务平台管理。
该文件也对“规模化、专业化住房租赁企业”的标准做了界定，是指在一线城市运营房源达到2000套（间）或5万平方米以上的企业，或在二线城市运营房源达到1000套（间）或3万平方米以上的企业。
表1：各城市2019年度住房租赁市场发展绩效承诺产出目标
注：数据基于财政部住建部《关于分配下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金用于发展住房租赁市场的通知》(财综[2019]39号)的附件4“2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金用于发展住房租赁市场绩效目标表”。 据此链接： http://zfj.xm.gov.cn/zfxxgk/ml/16/01/202008/P020200828363436406877.pdf 二、政策文本比较以下，本团队对首批入选城市的中央财政专项资金使用管理办法进行了收集和整理，在此基础上结合相关资料展开了对比分析。 下表对首批城市专项资金的使用管理办法的核心信息进行了整理，展示如下：
表2：各城市中央财政专项资金使用管理办法的基本信息
注：*1福州市人民政府办公厅关于印发《福州市落实中关央财政支持住房租赁市场发展试点工作实施方案》的通知（榕政办[2019]134号）未公开，团队10月8日通过福州市人民政府官网上申请该文件信息公开，11月2日获得该文件的部分文本内容。 *2《厦门市全面推进中央财政支持住房租赁市场发展试点工作的实施意见》（厦府办[2020]52号)被定为不主动公开文件，团队9月20日通过厦门市人民政府官网申请该文件信息公开，于10月12日获得该文件。
从表2看，在首批入选并已经公布专项资金使用管理办法的城市中，上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、长沙、深圳是为中央专项资金专门出台了使用管理办法，其他城市是结合省市财政专项资金制订了共同的管理办法。关于中央财政和地方财政资金的分工，大多数城市并没有明确说明，在长春市的使用管理办法中说明较清楚，“中央财政专项奖补资金用于住房发展租赁市场，地方财政专项奖补资金用于支持租赁住房的配套基础设施建设”。 值得注意的是，合肥市从2018年起就有地方财政资金促进住房租赁市场发展的做法。2018年4月28日合肥市住房局和财政局就联合颁布了《合肥市促进住房租赁市场发展财政奖补资金管理办法》，2019年5月20日又联合发布修订后的《合肥市促进住房租赁市场发展财政奖补资金管理办法》（合房[2019]57）(2019-05-13印发)，2020年5月22日再次联合发布《合肥市促进住房租赁市场发展财政奖补资金管理办法》(合房[2020]55号)，是国内较早地采用地方财政资金激励住房租赁市场的城市。 此外，厦门市在中央财政专项资金之前也有从地方财政中设立对住房租赁企业进行经营奖励、增量奖励的专项扶持资金，并在2019年9月25日就印发了《厦门市促进住房租赁企业发展财政扶持资金申领操作规则》(厦房[2019]111号)。
表3：各城市专项资金使用管理办法以印发时间排序
需要说明的是，长春市政府2019年9月10日在其官网上公布的《长春市人民政府关于进一步培育和发展住房租赁市场的实施意见》(长府发[2019]8号) 已有中央财政专项资金的奖补标准，可能是各城市公布奖补标准最早的一份文件，但为统一标准和增加可比性，表3以专项资金管理办法的印发时间为准。 从表3来看，只有3个城市在2019年就制订和印发了专项资金管理办法，截止今年5月，累计有10个城市制订和印发了管理办法，今年8月底和9月初又有4个城市密集公布了管理办法，其中9月10日上海市和杭州市同日网上公布。 长春、重庆、长沙、南京、郑州、厦门及上海等城市都先后有出台管理办法的配套细则，进一步明确了管理要求和操作流程。
表4：城市资金使用管理办法的总体比较
在已公布中央专项资金管理办法的城市中，广州、合肥、北京、深圳制订的规定较为详细，条款都达到30多条。但需要注意的是，上海、长春、南京、福州、厦门、郑州、长沙、重庆等城市出台了管理办法的配套细则或项目管理办法，大量实施中的管理要求和操作流程的细节可在其配套细则或项目管理办法中获取。
表5：专项资金可支持范围(明文规定)
说明：表中留白的地方，不代表该城市实际执行过程中其他政策文件对相关问题没有做出规定，仅说明管理办法政策文本中无直接的相关表述，且也仅反映本团队对管理办法政策文本的解读，不一定完整和准确，仅供参考。实践中以当地政府主管部门相关规定为准。后续表格同样做此声明。
各地管理办法中均明文对专项资金的适用范围进行了界定。首先，各地普遍都强调“不资助公租房”，明确专项资金只用于市场化的租赁住房，划清了与保障性安居工程专项资金的界限；其次，也有不少城市特地强调了不可将专项资金用于单位租赁住房的建造与运营、城市更新和老旧小区改造等。以上这些规定虽然从源头上都是来自财政部、住建部的直接要求，但也体现了各政府贯彻落实中央财政专款专用、大力助推住房租赁市场的决心。 不过，单位租赁房和人才公寓是否可以列入资助范围，各地做法不一样。上海的资金管理办法明确规定，“已享受过保障性住房优惠政策的”单位租赁房不得再申请资助；长沙则在专项资金分配方案中规定，定向提供给本单位的租赁住房，可按300元/平方米给予补助；福州的管理办法明确支持单位租赁房，福州住房局2020年1月公示的首批共2.87亿元的5个资助项目，全部给了产业园区/高新区/创业中心的人才公寓或员工宿舍类租房。 不少城市对资助次数也进行了规定，明确规定同一项目或房源不得重复申请资金资助，即“不重复资助”。但对于运营类项目或房源，同一套房能不能每年奖补，或每年奖补算不算重复奖补，不少管理办法并没有界定得很清楚。
表6a：资金奖补要求：住房租赁企业
说明：同表5脚注。以下各表均同，不再复述。
上表中可以看出，大部分城市在管理办法或实施细则中都对可获得资助的住房租赁企业的标准进行了多方面的限定。 首先，大多数城市都在管理办法中明确落实了财政部和住建部所要求的“负面清单管理”。常见的禁入条件包括经营不正常、不守信、有过严重违法违规行为等。如果存在被投诉率较高，有违规发放租金贷、消费贷的行为，采用“高收低租、长收短付”经营模式，存在“以租代售”等违法违规或其他易引发社会矛盾行为，也会在不少城市被禁止申请资助。 其次，不少城市对可获得资助企业和项目的规模进行了限定。在企业规模上，如上海（2000套）、南京（1000套）、厦门（1000套）都有只奖补“专业化、规模化住房租赁企业”的明确要求。在项目规模方面，长春、长沙、郑州（分散式）、武汉（代理经租）、重庆（盘活类）则要求运营房源在100套以上即可申请资助，郑州（集中式）、武汉、重庆（闲置毛坯房改造）50套就可以申请资助，广州没有明文提项目规模的门槛要求。可看出，在中央督促发展专业化、规模化住房租赁企业的号召和中央财政专项计划培育专业化、规模化企业的绩效考核目标约束的双重驱动下，大多数地方政府倾向选择规模较大的租赁企业作为资助对象。并且，部分城市还基于房源供给类型进行了不同的企业条件限定，如武汉市区分新建、盘活房源和代理经租等不同类型进行了细致的差别化规定，郑州根据企业运营模式的不同、重庆依据房屋来源的不同而区分。 第三，大多数城市都对企业的规范经营提出了要求。大多数城市都在管理办法中提出申请资助企业要在行政主管部门完成备案和信息登载、进入企业名录库、使用合同示范文本、在租赁平台公开房源、租赁合同全部网签备案等规定。南京市还专门强调“租户满意程度需达80%”，杭州、重庆对企业租金涨幅提出限制性要求，厦门要求企业接受政府对租金的引导。这些都是充分利用奖补的手段引导租赁企业正规化运作的良好办法。 第四，部分城市对注册地和所在地进行了限定。部分城市明确要求只有在本市注册和纳税的企业才能得到中央专项资金的奖补，这些城市有上海、长春、南京、杭州、郑州、成都等，这个规定在一定程度上是这些地方政府出于培养规模化、专业化租赁企业的专项计划绩效考核压力。但更多的城市至少在管理办法或实施细则中没有这么明确的要求，体现了更多的开放度和包容度。
表6b：资金奖补力度：住房租赁企业(房源筹集的直接奖补之外)
在资金奖补力度方面，多数城市按照不同类型的房源采用“每平方米”式的标准化奖补方式，但南京、合肥、重庆、深圳等在奖补过程中引入竞争机制和进行差别化奖补。如南京市依照租赁企业纳税额、合肥市依照信用等级、重庆通过评审重点和合格项目及合同备案规模进行差别化奖补，深圳则在试点期届满后举行竞争性评比，对排名靠前的企业给予差异化奖补。此外，武汉对于承租人满意度高的，给予额外奖励。 郑州、广州和重庆都还对企业自有的市场化住房租赁信息平台与市租赁信息平台进行互联进行了相应的奖补。成都鼓励企业进行多元化融资，对发债依据发债规模给予奖补，对开发贷融资给予贴息。 长春、成都等城市允许资金用于充实企业资本金，但都只限于国企。
表7：资金奖补对项目的总体要求
试点城市的管理办法对可资助项目从租期长度、套型面积、租金水平、租金涨幅及持续运营等方面均进行了明确规定。这些规定归纳起来有几个共性： 首先，都要求非短期租赁。大多数城市都明确规定租期须在6个月以上，只有个别城市写的是“非（短期）旅游度假类”；其次，基本都限于非大户型租房。大多数城市都明确规定套型面积不得大于144平方米，只有个别城市没有对此专门做出规定；第三，多数城市对房源租金标准做出限定。一般要求租金不得高于同地段同档次租房的租金2倍，也有更为明确的最高租金标准，或要求企业接受政府的租金指导；第四，多数城市对租金涨幅做出限定。一般要求租金涨幅不得超过当地人均可支配收入涨幅，或接受政府租金涨幅指导；第五，大多数明确要求受资助项目有持续若干年的租赁运营。新建类项目一般要求持续运营10年以上，对改建类项目的持续运营提出要求的不多，如有要求，一般要求5年以上。 需要指出的是，根据中央主管部门对试点工作的总体要求，是默认受资助房源都要录入租赁服务监管平台，租赁合同都需要网签备案。然而有些试点城市的管理办法或细则中并没有专门提到此项要求，有专门提到的，则在上表中专门给出标注。
表8a：资金支持要求：新建房源
各地都对新建房源的可资助性和资助要求做出了明确规定，一般都要求受资助的新建项目持续经营不少于10年。不少城市对于新建租赁住房出台了配套政策和针对性措施，其中值得注意的是：北京的新建房源专门针对集体建设用地而设计，并对地块分布做出要求；杭州和厦门也明文鼓励利用集体建设用地新建租房；上海在土地出让中专门设立了Rr4作为纯租赁住房用地的出让，并要求套型面积不得超过100平方米；长春市住房租赁推进工作领导小组《长春市培育和发展住房租赁市场试点实施细则(试行)》(长租组发[2019年]1号)（2019-12-25）的第十条提出，将开发区、产业园区中行政生活配套用地上限从7%增加到15%，用于建设租赁住房。 有计划有针对性地增加新建租赁住房的供应，不仅是满足中央财政专项试点的要求，更是一个城市保持活力的内在需要。这方面不少城市做了探索。如2020年6月8日重庆市人民政府办公厅印发的《关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》(渝府办发[2020]72号)第三条第二款提出，根据城市发展和住房需求适度新建租赁住房，将新建租赁住房纳入住房发展规划和年度住房用地供应计划，合理确定租赁住房建设规模;允许产业园区和新建工业项目利用产业类工业用地按照规定比例配套建设租赁住房，允许现有公租房无法满足需求的产业园区适当提高配套用地或建筑比例来发展租赁住房；并提出，在商业商务聚集、交通枢纽、学校周边等住房租赁需求集中但供给不足的区域，支持供应租赁住房用地，大力支持轨道交通站点上盖物业发展租赁住房。
表8b：资金支持要求：改建房源
各地也都对改建房源的可资助性和资助要求做出了明确规定，不少城市明确要求受资助的改建项目持续经营不少于5年。很多城市都明文鼓励将商业、办公、工业和酒店用房等非住宅改造为租赁住房，上海还区分了两类，改造为普通居民租赁住房的称之为I类，改造为宿舍的称之为II类。此外，杭州、厦门、广州、深圳、重庆还明确鼓励改造城中村住房、闲置毛坯房为租赁住房，南京对新建的奖励标准中包括了集体用地建房。
表8c：资金支持要求：盘活存量房源
在盘活房存量源上，并非每个城市的管理办法都有专门着墨。如北京、上海、南京、成都的管理办法中都没有专门提到盘活存量闲置住房。此外，不少城市对于盘活存量房源有规模化的要求，多数在100套或2000-3000平方米，但合肥的门槛较高，要求1.5万平方米。
表9a：资金支持力度：新建房源
从公布的新建房源的补助标准上来看，各地差异较大，多数城市在700-1000元/平方米之间。南京和成都的新建补助标准最高，都最高可达1500元/平方米（南京在新三大保障房片区建设，最高可达2700元/平方米），其次是厦门对高层（12层以上）的新建补助可达1200元/平方米，第三是杭州、济南、厦门（小高层）和重庆，最高都可达1000元/平方米；武汉按照投资额的不超过25%进行补助，如果投资额达到4000元/平方米，则补助也可最高达1000元/平方米；上海的新建补助标准最低，只有200元/平方米，其次最低的是郑州，为500元/平方米（只考虑国有土地建房和不定向出租情况下）。各地的建安成本相差并不很大，只在人工方面会有较大差别，但各地在新建房源的建设补助标准并没有完全反应各地的建设成本，更多反映不同的侧重点。 长春、重庆明文规定可对新建项目的贷款进行贴息，重庆的补助范围还包括贷款担保费用。另外，上海规定，对专业化、规模化企业举借的对公贷款可贴息，没有限于新建项目贷款。
表9b：资金支持力度：改建房源
各地公布的改建房源的补助标准也相差较大。成都的标准仍然最高，最高可补助1500元/平方米，武汉的“非居改租”补助也最高可达1500元/平方米；其次是重庆，最高可达到1150元/平方米；之后的补助标准，广州最高可达800元/平方米，长沙最高可达650元/平方米，济南最高可达600元/平方米，长春最高可达550元/平方米，南京和厦门都不高于400元/平方米，郑州不高于300元/平方米。北京和上海分别按照间和套为单位对改建进行补助，补助标准不好与其它城市直接比较，但北京的补助标准超过上海较多。
表9c：资金支持力度：盘活存量房源
对于盘活存量房源的补助，不少城市完全没有涉及，公布补助标准的城市中，多数是一次性发放奖补，补助标准集中于200-450元/平方米的区间，最高标准是长沙，达到了450元/平方米；但也有如重庆市按照年发放补助的。合肥还对规模化租赁企业在盘活存量房源时候给予贷款贴息50%和贷款担保额0.5%的补助支持。 综合表9a和9b来看，在新建、改建房源类项目的奖补中，大部分试点城市采用分期拨付的手段，以将动态流程监管嵌入租赁住房新建改建的各环节之中。 综合表9a、9b、9c来看，新建房源类项目的奖补标准，平均而言，约是改建、盘活存量房源类项目奖补的两倍，改建房源的奖补又普遍比盘活存量房源类的高。
表10：资金支持：监管平台及信息化建设
除成都以外，各试点城市的管理办法中均明确提及了对住房租赁信息服务平台建设与运营的资助，但内容主要集中于平台的建设与维护、房源数据采集联网等，仍处于平台搭建的初级阶段，比较少有对房源推送、房源核验及合同网签备案等租赁网站的具体功能进行明确的规定。 据对专项资金管理办法的文本了解，目前仅有长沙、郑州、广州、重庆四市对相关租赁平台的奖补及支持力度进行了较为明确和详细的规定。如长沙在市本级预留4000万元资金搭建市级信息平台，预留5000万元资金准备以奖代补，补助区级监管平台和租赁合同备案奖励；郑州、广州、重庆则对租赁信息平台互联设立了专门的奖补。此外，北京、深圳、重庆对租赁合同备案有明确奖补。 总体上看，目前多数城市对于住房租赁平台搭建的积极性偏低，或者搭建了信息平台，也不够重视平台的质量及服务功能。本团队成员逐一测试了各试点城市的住房租赁信息与监管服务平台，大多数都未达到成熟的阶段，有的甚至是徒有空壳，动态更新严重不足，访问量很少，未能有效发挥租赁平台应有的作用。
表11：资金支持：相关基础性工作
多数试点城市对于发展住房租赁市场相关基础工作的重视程度还是比较高的，其中上海对市场的基础建设投入的使用方向规定较为细致。福州还专门提出，每年安排不超过300万元用于奖励住房租赁市场监管机制补助。但在长沙、广州、深圳及成都等四市的管理办法中未专门提及。此外，各地管理办法或实施细则中尚没有专门提出如何破除“租购不同权”、给承租人赋权（可如购房人那样平等享受哪些公共服务）的问题，而这点是制约中国租赁住房市场发展的一个重要因素。
表12：监督及绩效评价管理的制度要求
中央财政专项资金安全第一，各地公布的管理办法都对如何监督资金使用、确保安全有较详细的规定。一些城市如深圳还要求受资助企业，对资助资金须分账核算，做到专款专用、独立台账。福州规定建立跨部门的会商联审机制，拟定年度奖补项目计划清单，然后在每年3月底前向社会公开。各领域包括住房保障领域的中央财政专项资金也运用了多年，这方面的监管制度也比较完善和成熟，也都有相配套的绩效管理制度，各地政府都有较好的经验与政策文本储备。
表13a：奖补信息的公开性与完整度
表13b: 上海各区奖补信息的公开性与完整度
几乎所有城市公布的管理办法/实施细则都有要求奖补信息要进行公示，已至少有10个城市对项目和企业奖补进行了公示，这反映大多数试点城市在奖补信息实现公开透明方面总体执行得比较到位，但仍有少数城市在相关信息公开的及时性上还有待提升。 然而，在对奖补项目进行公示的城市中，公示信息的完整性参差不齐，规范性较差，有不少城市只公布了项目名称，连项目套数和面积、项目地址和性质都没有披露,还有的甚至连奖补金额都没有公示。而且有些城市，在城市内不同区之间的奖补信息公示都没有做到统一和标准化，连发布单位和发布场合都有所不同。 通过信息公示的比较，可以看到不少城市在租赁住房发展奖补方面颇有自己的特色。在奖助对象方面，广州奖补了5个项目，有3个是资助大中专院校建设租赁住房，还有1个项目是集体建设用地建设租赁住房。成都在奖补专业化规模化企业方面力度较大，并且对民企敞开，首批中就有一笔106万元是资助了成都自如的472套、3.54万平方米的租房运营。厦门市不仅同时资助了国企和民企，还资助了一家村集体经济组织。重庆奖补对象覆盖了国企民企，项目类型既有针对园区职工的租赁住房项目，又有针对青年群体的租赁住房项目。在奖助项目性质方面，大部分城市以资助新建租赁住房项目为主，但长春已经公示的奖助项目主体为以改建/盘活租赁住房项目，长春已公示奖助项目达121个，其中改建类61个，盘活类57个，新建类0个。 此外，本团队还专门对上海市各区的奖补信息进行了汇总（见表13b）。从发布时间来看，各区于2020年9月30日开始密集公示相关奖助信息，上海市的中央财政资助管理办法于2020年9月10日公布，上海各区在90天内均完成了相关信息公示，反映速度较快。在信息公开透明度方面，各区均执行得较到位，除虹口区未对奖助项目的具体名称、套数和面积、地址和性质以及奖助金额进行公开。上海市总体新建租赁住房项目49个，改建/盘活租赁住房项目45个，项目数量较为均衡，但由于大部分改建/盘活租赁住房项目仅公布了套数，而未公布具体面积，不同性质租赁住房项目的具体规模无法进行比较。同时，大部分奖助项目集中于嘉定区、松江区、浦东新区及宝山区等新兴城区。从奖助金额来看，各区新建租赁住房补助金额均为200元/平方米，改建租赁住房套均奖补基本集中于7500元/套的水平，采用了全市统一标准。
表14：2019年度绩效目标完成情况公示
据本团队目前了解，厦门市是首批入选城市中唯一一个已将2019年度中央财政支持住房租赁市场发展试点进展情况进行比较系统的网上公示的。 厦门市住房局网站2020年6月29日刊登的一篇报道，主披露了该市在住房租赁方面利用中央财政专项补贴的进展情况及租赁市场、租赁行业的发展情况，关键信息包括： “2019年度，已梳理中央财政贴补项目63个，新增房源33457套（间），总建筑面积121.20万平方米，已达到中央绩效考核3.3万套（间）的目标。2020年前4个月，征集贴补项目8个，新增房源4962套（间），建筑面积17.79万平方米。此外，组织国企、村集体等多轮项目推进会，初步征集农村集体预留发展用地项目13个，预计可增加租赁房源供给77万平方米。据统计，目前全市共有住房租赁企业43家, 其中有10家为国有企业。厦门还大力吸引知名房企、连锁品牌建设运营长租公寓，规模化租赁机构已增至9家。” 今年8月 26日，厦门市住房局在其官网上以专栏形式系统性公示了2019年度中央专项资金使用进展情况，内容包括：2019年度绩效考核目标表、2019年度绩效考核目标完成情况表、2019年度绩效评价指标自评表、2019年度绩效评价指标自评报告、2019年度绩效评价结果(财政部厦门监管局评分表)等。 其中自评得分为100分，财政部厦门监管局评分为95分。 今年10月10日，厦门市住房局通过官网发布了利用专项资金的最新相关进展信息，10月12日又通过其微信公众号在对社会发布《中央财政支持厦门市住房租赁市场发展试点专项资金申领、审核操作细则》的时候又进一步通报了该市利用专项资金的进展情况。通报中的主要信息包括： “经初步审核，预计可纳入奖补项目43个，房源约3.2万套（间）；机构化住房租赁机构数量从试点初期不到10家增加至45家，其中规模化租赁机构增至13家；截至9月底，住房租赁系统累计访问313.94万次，发布房源35.72万套（间）, 备案租赁合同4.33万份。目前，中央财政专项资金已累计预算安排16亿元。开展了多个批次项目审批，第一批2个项目3909套（间）共11.78万平方米，预计贴补1.69亿元。” 杭州市也对相关进展做了社会公布,包括通报了管理办法制订中的企业调研和社会意见征询过程。 这些信息的及时公开，对行业发展、稳定市场预期、增加社会公众知情权与参与权和落实人民城市人民建的城市治理理念，都很有帮助。
表15：是否有向社会公开征求意见环节
据本团队根据网络资料的调查，杭州、厦门、广州及深圳四市在正式出台中央专项资金管理办法或实施细则前曾进行公众意见的网络公开征求，也了解到重庆等城市通过线下方式征求了相关部门、行业协会和企业的意见。本团队认为，对于引导市场发展和促进民生兼顾的政策，如果政府主管部门能更积极主动吸纳市场主体和社会公众的建言献策，在诸如奖补条件及力度等方面的制度设计如何更好适配市场的发展、更加符合租赁群体的需求、更多调动多元主体的治理参与积极性等问题上获得更全面的意见，可以更符合租房市场需要协同治理的内在要求，也让政策实施能达到更好的效果。
三、媒体相关报道可能由于中央财政专项支持具有一定专业性，目前媒体对这个话题的深度挖掘不是很多。在本团队认知中，目前相关话题中最为系统和最有影响力的一篇报道是《经济观察报》今年7月3日所做的“花不出去的住房租赁专项资金”。 该文指出，“截至7月3日，北京、上海、杭州、福州等城市还未出台资金使用办法”。该文通过分析网上资料得出一个判断，“目前武汉、南京、长春、厦门4个城市已拨付6.663亿元，约占专项资金总额的1.65%。”该文曾引用某城市住建系统人士的说法，“这钱最重要的是花得安全，效率次之。”文中还特别指出，该人士透露，哪怕花得慢一点，甚至花不出去，也要以安全为第一原则。
四、结语在10月25日举行的中国城市百人论坛2020年会上， “十四五”国家发展规划专家委员会秘书长王一鸣指出，“十四五”期间，面对“双循环”新发展格局，城镇化的推进需要以加快农业转移人口市民化为首要任务，并努力实现基本公共服务均等化，将公共服务与常住人口而非户籍人口挂钩。而这些都对加快城市住房租赁市场发展提出了紧迫要求。 本报告对16个中央财政支持住房租赁市场发展试点城市的专项资金管理办法及实施细则进行了多维度的梳理，结合试点城市绩效目标完成情况的公示材料进行了多方位的考察。就试点城市现有公开的文本材料来看，总体上具有以下几点特征： （一） 高度重视资金使用的规范化。各城市出台相关管理办法和实施细则都比较慎重，多个城市做了公开征求意见，广州还做了两轮征求意见。各城市出台的相关管理办法总体上都有比较明确的目标指向，反映了各地地方政府培育和发展住房租赁市场具有一定的决心和积极性，同时有一定的经验积累和相关政策储备； （二） 高度重视资金的安全。各地秉持“资金安全第一”的原则，从资金奖补要求及力度方面，对相关企业及项目进行了较为详尽的规定，以保障资金使用的规范化及标准化。都配套了较为严格的监督管理，基本上都有全流程动态监督和专项管理、专款专用、分账核算的制度设计； （三） 专项资金主要用于租赁房源建设方面，并按照新建、改建及盘活的顺序，在补贴标准及投入比重基本上依次递减，小部分资金用于住房租赁平台建设及运营与相关基础性工作。还有部分城市将资金用于租赁企业的资本金补充，但限于国有企业； （四） 设置了绩效评价机制，以提高资金的使用效益。其中一些城市还制定了基于绩效的奖励办法。还值得注意的是，不少城市在奖补过程中引入竞争机制，对绩效表现优良的住房租赁企业加以更多奖补，而非采用“一刀切”式的奖补办法，这有助于更好地调动市场主体的参与积极性，是值得借鉴的政策手段。 （五） 目前各地的奖补多倾向规模化企业及项目，获得资助的规模化企业又往往以地方国企为主，这也契合当前我国住房租赁市场发展进程中很多地方政府都要求国企作为压舱石、稳定器的基调，体现了各地政府在“求稳”中摸索着前进的姿态。
各试点城市在规范中央专项资金的管理与使用方面做了大量的工作，也都取得了一定的成效，但也存在一些不足： （一） 管理办法的出台总体上较慢。尽管首批入选城市在2019年7月中旬就公布，试点工作对2019年也有任务绩效要求，但只有3个城市在2019年内就制订和印发了专项资金管理办法，到今年7月中旬，也还有4个城市未能印发管理办法，最晚的城市是到今年9月才公布了管理办法。管理办法出台拖后，不可避免带来试点工作的相应延后，这意味着有大量财政资金难以及时运用，专项资金使用效率效益下降； （二） 在租赁房源供给筹集方面，存在“重新建，轻盘活”的现象。针对新建房源的奖补力度较大、规范较为明晰，而针对盘活房源，甚至出现在部分城市管理办法中未提及的现象。租赁住房的需求具有很强的空间地段性，高度集中在主城区，在郊区大规模建设租赁住房，对缓解租房供需矛盾有限。各地应在盘活主城区闲置房源为主的基础之上，针对租赁房源供给短缺的局部地段再加以新建房源的补给。还要注意，租赁住房需求具有很强的动态性，随着地段产业结构变化而很快变化，新建改建租房要留有一定弹性，可考虑零碎化分布和灵活组装的模块化租房建设。同时，在大城市中，新建租赁房源往往涉及到农村集体建设用地问题，目前还鲜有城市对此出台相应的实施细则，对集体土地的申请、使用、项目运营和收益如何分配等细节还未做出足够详细的规范； （三） 在促进租赁市场发展方面，存在“重建设、轻运营”的现象。各地对于住房租赁市场发展相关的基础性工作、信息服务平台搭建、承租人的赋权等问题的重视程度有待提升。任何一个有活力市场的培育与发展，其共同的重要前提是，在规范市场主体行为基础上增强市场运营主体的活力，同时还要厘清市场供需情况、减少供需双方间信息不对称问题。租赁市场发展还有租赁当事人双方地位天然不对等的问题，在中国还有“租购不同权”、承租人享受公共服务受歧视的特殊问题。然而遗憾的是，就目前管理方法及实施细则来看，各地政府对市场运营主体的行为规范与引导、对信息不对称现象的消除和租赁赋权，都还普遍缺乏足够认识，政策重视和资金投入力度不够充分； （四） 各试点城市绩效目标计划及完成情况公示工作有待进一步加强。制定相应的绩效承诺产出目标并公开进行绩效评估是中央政策文件里明确规定的任务，但目前鲜有城市加以公示，这既不利于接受中央及公众的监督，也不利于得到业界和社会的反馈及建议。政府不应把发展住房租赁市场当成自己一家事，应群策群力、广泛吸收人民群众智慧来共同高质量完成试点工作。
总体上来看，从本报告的多维度评析中可看出各试点城市的政策文本仍或多或少存在着公开性不强、透明性不够、规范性不足、细则不细等问题，一些城市在不少政策实施的关键要点上存在大量模糊或空白的现象。建议由中央主管部门牵头，引导和规范各试点城市在政策文本的制定时间、公布时间、公开程度、文本完整度、公示规范性、意见征求频次等方面的做法，要求更多开门问策、集思广益，更高程度增加租赁住房市场发展过程中的市场机制作用及市场的社会协同治理，切实落实人民城市人民建、共建共享共治的城市治理理念。 报告还建议，各试点城市应加强相互的学习借鉴，打开思路，扩展视野，结合本地实际情况，加强政策创新及政策创新的扩散，在更高的起点上，加快推动住房租赁市场的高质量发展，助力“租购并举”住房新制度的早日实现。
报告团队主笔人： 陈杰，上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任，国际与公共事务学院/中国城市治理研究院教授 齐昕（上海交通大学中国城市治理研究院博士生）
报告文本参与者还包括： 刘思绎（上海交通大学国际与公共事务学院硕士生） 阿克玛热莉·阿曼江（上海交通大学国际与公共事务学院硕士生） 张柳依（上海交通大学国际与公共事务学院本科生） 黎汛泰（上海交通大学国际与公共事务学院本科生） 洪言为（上海交通大学国际与公共事务学院本科生）
附录
租购并举的政策时间线2015年1月6日，住房城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见(建房[2015]4号）发出，该文件指出“住房租赁市场是我国住房供应体系的重要组成部分，在经济社会发展中起到十分重要的作用”。文件首次提出“租售并举”的概念，要求建立住房租赁信息政府服务平台，积极培育经营住房租赁的机构，支持房地产开发企业将其持有房源向社会出租，改变经营方式，从单一的开发销售向租售并举模式转变。还要求积极推进房地产投资信托基金（REITs）试点，支持从租赁市场筹集公共租赁房房源。 2015年11月22日，国务院办公厅《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（国办发[2015]85号）首次提出，要积极发展短租公寓、长租公寓等满足广大人民群众消费需求的细分业态，公寓首次被纳入生活服务业。 2015年12月21日闭幕的中央经济工作会议，首次提出“以建立购租并举的住房制度为主要方向”，并提出，“要发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业”。 2016年3月17日，全国两会上的国务院政府工作报告中再次提出，“建立租购并举的住房制度”。 2016年5月4日，国务院常务会议会议指出，实行购租并举，发展住房租赁市场，是深化住房制度改革的重要内容，有利于加快改善居民尤其是新市民住房条件，推动新型城镇化进程。会议确定，一是发展住房租赁企业。鼓励个人依法出租自有住房。允许将商业用房等按规定改建为租赁住房；二是推进公租房货币化，政府对保障对象通过市场租房给予补贴；三是完善税收优惠政策，鼓励金融机构加大支持，增加租赁住房用地供应；四是强化监管，推行统一的租房合同示范文本，规范中介服务，稳定租赁关系，保护承租人合法权益。 2016年5月17日，国务院办公厅印发了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》(国办发[2016]39号)，提出以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。支持住房租赁消费，发展目标：到2020年，基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系。 2017年7月18日，住建部等九部门联合印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》(建房[2017]153号），并选取了广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市作为首批开展住房租赁试点的单位。 2019年4月15日，财政部综合司网站发布财政部和住建部联合发出的《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》(财综[2019]14号) ，明确2019年的中央财政城镇保障性安居工程专项资金额度为700亿元，年度绩效目标设定为：1.完成2019年全国棚户区改造285万套任务；2.完成2019年130万户住房保障家庭租赁补贴发放。 而根据住建部网站2020年1月19日披露，2019年，全国各类棚户区改造开工316万套，完成年度目标任务，完成投资1.2万亿元。之前住建部网站曾经在2019年9月19日披露，到2018年年底，全国合计开工7000万套保障性住房，其中棚改安置住房占4500多万套。这意味着，截止2019年底，我国保障房存量至少达到了7300万套，其中棚改房约至少4800万套。结合2017年10月十九大报告提出建立，“多主体供应、多渠道保障、租购并举”住房新制度的要求，显示下一阶段我国住房制度构建的重点越来越多放在租赁住房上。 值得注意的是，住建部2019年12月23日召开的住房和城乡建设工作会议上，提出了“政策性租赁住房”的新提法，“重点发展政策性租赁住房，探索政策性租赁住房的规范标准和运行机制”。之后逐步明确了政策性租赁住房的含义，“政策性租赁住房是由政府给予政策支持，企业和其他机构投资建设的小户型、低租金租赁住房，主要供应非户籍常住人口和新落户的新就业大学生等城镇无房常住人口”。在此基础上，住建部表示，加快建立以公租房、政策性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，促进住房保障对象从以户籍家庭为主转向覆盖城镇常住人口，住房保障方式从以政府投入为主转向政府政策支持、吸引社会力量投入。 2020年5月9日，中国建设银行与首批6个城市签订了支持发展政策性租赁住房合作协议，按照协定内容，将提供不少于1900亿元的贷款，支持广州、杭州、济南、郑州、福州、苏州6个城市在未来三年内以市场化运作方式筹集约80万套（间）政策性租赁住房。6月12日，中国建设银行与第二批5个城市签订了支持发展政策性租赁住房战略合作协议，将向沈阳、南京、合肥、青岛、长沙5个签约城市提供包括金融产品支持、房源筹集运营、信息系统支撑等一揽子的综合服务，包括将提供不少于1100亿元的贷款，支持5个城市在未来3年内以市场化运作方式筹集约40万套（间）政策性租赁住房，解决约80万新市民的安居问题。
后记
《SJTU 政策住房观察》系列报告是由上海交通大学住房与城乡建设研究中心
原创出品的深度住房政策分析报告，聚焦住房领域的重大和热点政策话题，基于相
关政策文本和资料、数据，展开系统性的剖析，旨在为住房政策的决策者、研究者
和社会各界人士提供基础性的公共知识产品，在推动政策公开度透明度和助力政策
创新及创新扩散的同时，普及相关政策信息和最新研究资讯，提高社会公众对住房
政策的知情了解与决策过程参与，提升全民住房福利水平，加快构建人人住有所居、
住有宜居的社会。
《SJTU 住房政策观察》系列报告微信版由“城市与房地产研究”公众号首发，
网页版和 PDF版全文首发在上海交通大学住房与城乡建设研究中心网站
(https://churd.sjtu.edu.cn/)。
《SJTU 住房政策观察》第 1 期“对《住房租赁条例（征求意见稿）》的意见
书”，微信版已于 2020 年 10 月 9 日由“城市与房地产研究”公众号发布，网页版
和 PDF 版的全文发布在上海交通大学住房与城乡建设中心网站“资料下载”栏目。 《SJTU 住房政策观察》第 2 期“中央财政支持租房市场发展首批试点城市资助 办法比较分析报告”，微信版于 2020 年 10 月 27 日由“城市与房地产研究”公众 号首发，后根据得到的各地有关部门的信息及反馈有多次更新修正，最新版的网页版和 PDF版全文发布在上海交通大学住房与城乡建设中心网站“资料下载”栏目。
报告完整全文见PDF文件 【SJTU住房政策观察No.2】中央财政支持租房市场发展首批试点城市资助办法比较分析报告
引用格式：陈杰等. 对《住房租赁条例（征求意见稿）》的意见书[R]. 上海交通大学住房与城乡建设研究中心“SJTU住房政策观察第1期”，2020年10月. 引用格式：陈杰、齐昕.中央财政支持租房市场发展首批试点城市资助办法比较分析报告[R]. 上海交通大学住房与城乡建设研究中心“SJTU住房政策观察第2期”，2020年10月. |
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