自2015年起，中国开始追求新一轮的经济转型——力求从严重依赖廉价劳动力、低附加值的制造业为，向着提高高附加值与技术含量的产业比重转化；由曾经的只注重增长率，转为关注经济增长的质量。大城市为了加速经济转型，一方面开始大力吸引人才，另一方面开始控制人口。各地政府的做法有所区别。本文以北京、上海、深圳和重庆四地为例，关注经济转型、人才政策与住房政策是如何配套，以达到重塑劳动力结构、平衡人口控制和经济转型的目标。同时提出新冠疫情为经济的后续发展带来了新的挑战，复兴经济需要进一步调整思路。

经济转型与地方政府配套措施的多样性

自改革开放以来，我国持续了多年的高速经济增长，迅速成为世界最大的经济体之一。这一成绩和政府持续追求经济增长量有关。除了吸引外资和各种经济刺激手段之外，其他的政策如外来人口落户、教育、城市化政策等也相继成为促进经济增长的辅助措施，甚至本身就成为经济增长的促进力量。近年来，对于经济高质量发展的呼声日高，GDP增长已不是衡量经济增长的唯一指标。我们可以看到其他的社会政策正在慢慢跟进新的经济发展趋势。例如，十三五计划中提出了大城市严控人口的方向。2016年之后，北京和上海都出台了更加严格的控制人口政策。北京和上海实施的一系列人口控制措施，使得两地常住人口在2016年和2017年出现下跌。这是40年来前所未有的现象。在住房政策方面，中央政府出台了一系列的保障型住房政策，根据“十二五”计划，中央对于各地的公租房建造面积有所规定。但在“十三五”计划中，中央并没有对此做限制。尽管都在“公租房”这一名称下，四地在具体措施方面各有不同，各地政府不同部门协商，利用公租房和人才住房政策，吸引人才，以服务于当地经济转型的目的。

但是，恰恰因为社会政策是为了服务于新的经济增长模式，我们也可以看到即使同为特大城市，同样是为了控制人口和经济转型，由于经济结构和经济发展阶段有所不同，配套的吸引人才和人口控制的相关社会政策也有明显不同的倾向。以四大城市为例：

北京经济转型的重点是“恢复北京作为首都和文化中心的角色，把大学、医院、高科技园区、零售业等搬迁到附近的卫星城”。北京致力于吸引高学历与高技能的人才。根据规定，外来人口至少需要持续工作7年才能申请北京户口。特殊人才工作3年后可以申请北京户口。外来常住人口可以在北京申请公租房，因为北京致力于吸引高学历高技能和创意人才。有不少北京希望吸引的人才，没有能力在北京买房。北京政府决定至少划拨30%的公租房给这一部分人群。这样，原本为了保障中低收入的本地人口的公租房，现在开始变成北京吸引人才的重要手段之一。

上海聚焦于高附加值的制造业和高端服务业，鼓励“低端”产业迁出上海。在这一偏好下，虽然上海入户和北京一样，也至少需要七年时间，但上海更加偏重引进有技术和有融资能力的外来人口，而不像北京对于博士学历拥有者有特殊的优惠待遇。上海的公租房在设计之初就是为了吸引人才。它们大多集中建立于工业园区或者大学附近，与雇主签订包租合同。居住者大多是白领和技术工人。

深圳力图成为具有高科技与高效信息技术系统的创新绿色港口。在落户政策方面，深圳落户没有最低工作年限要求，具有高学历或者更长居住年限的申请者，在申请落户时可以有更多积分。深圳把公租房政策和人才住房政策区分开。公租房只对有本地户口的居民开放，但高学历者更受优待。被政府认可的外来人才可以住在人才公寓。

与其他三个城市相比，重庆是近年来开始快速增长的城市。作为内陆超大型城市，重庆试图吸引离开沿海地区的产业。为了实现这个目标，需要吸引已经外出的人才回流，同时辅助本地的进一步城市化。为此，重庆打出了家庭团聚的牌。对于在当地购买了商品房的外来人口，可以携带父母一起在重庆定居。农民工可以以家庭为单位入住公租房。没有全职工作的外来人口也有资格申请公租房。相比其他三个城市，重庆的学历门槛相对较低。这与城市的经济发展阶段有关。对于人才，重庆市政府承诺提供比富裕的沿海城市更好的待遇。与当地企业签订了3年及以上合同的，年薪30万以上的“特殊人才”，可以得到政府200万人民币的补贴。

在这样的政策配套引导下，特大城市北京和上海更严格的居留政策使得深圳和重庆变成了对外来人口更有吸引力的地方。在过去几年里，其他城市武汉、厦门等也成为新的吸引人才的热点。

新冠疫情带来的新挑战

新冠疫情对中国经济带来了新的考验。封城之后，一些城市为了能够尽快恢复经济，启动了新一轮的人才政策。为高端人才提供更加优惠的资金支持和住房补贴。但是，越来越多的人已经看到，随着国际经济陷入停顿和世界政治局势的变化，中国经济下一步朝什么方向去成为一个新的问题。

一方面，出口型企业虽然开工，却因为世界其他地方的疫情尚未缓解而缺少订单。另外，疫情后资源调动的困难也使得其他国家更加认识到生产全部转移到境外的风险。产业回流的声音日益高涨，很可能在疫情之后会减少对中国的订单。虽然国外的产业链不一定会很快地建立起来，但是这意味着中国曾经依靠国际市场的消费能力来创造产值和就业的经济发展模式会受到越来越大的挑战。中国需要未雨绸缪。要解决这个问题，进一步扩大内需是非常关键的做法。但是，重复投资于大规模的交通基础设施有可能导致重复建设，而且不一定能够真正让受到危机威胁的中国生产型企业受益。此外，集中向少数高端人口配套资源也不一定能够缓解广大企业目前面临的困境。所以，中国需要积极寻找新的增长模式 。

值得庆幸的是，和其他完全依赖出口导向的小国家不同，中国的人口规模超过整个欧洲或者北美。中国企业完全可能像任何一个欧盟成员国的企业面对欧盟市场一样，去深度关注中国的市场。当然，中国市场所面临的核心问题是消费能力并不一定有国际市场那么强，而且很多企业多年来依靠国外市场需求生产或加工，企业的创新更多地在生产的组织方面。而中国消费者一方面把钱花到国际消费品市场，另一方面在中国却不能够花同样的钱买到等值消费品。企业目光向内转的同时，需要更好地了解国内市场的需求，并开发出优质和有创意的产品使得消费者愿意把钱花在国内。这样，就需要有更好的措施培养中国消费者的需求能力和帮助中国企业更好地面对中国消费者。

从政府角度促成这一转型的思路可以是：设法提高中低收入群体的实际消费能力。除了消费券和现金补贴之外，通过向中低收入者提供廉租住房或购房补贴，也有可能帮助他们把捆绑于住房上的收入拿出部分来用于消费中国企业生产的产品；同时，帮助中国企业建立对中国劳动者更好的社会保护体系。中国劳动者消费能力的提升本身就是企业收入提高的源泉。通过经济和社会政策，以及政府的支出形成更加有利于劳资互促互进的局面，中国经济就有可能摆脱目前的困境。

（作者沈洋系上海交通大学国际与公共事务学院副教授，中国城市治理研究院研究员，李秉勤系澳大利亚新南威尔士大学社会政策研究中心教授。原文参见：

Yang Shen & Bingqin Li (2020): Policy coordination in the talent war to achieve economic upgrading: the case of four Chinese cities, Policy Studies, doi:10.1080/01442872.2020.1738368；https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/01442872.2020.1738368）